关于印发劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲的通知 - 就业法规库

关于印发劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲的通知

关于印发劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：
国务院近日批转下发了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006—2010）》
（国发〔2006〕35号，以下简称《劳动保障规划》），进一步明确了“十一五”时期劳动保障
事业发展的指导思想、基本原则、目标任务和保障措施。贯彻落实《劳动保障规划》，进一步
做好就业再就业工作，健全社会保障体系，构建和谐稳定劳动关系，是落实科学发展观的内
在要求，是构建社会主义和谐社会的重要内容，对于促进经济平稳较快发展和社会和谐进步
具有重大的现实意义和长远的战略意义。为做好《劳动保障规划》的学习宣传工作，我们编
写了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲》，现印发给你们，请结合本地
实际，认真做好宣传工作。
一、充分认识做好《劳动保障规划》宣传的重要性，切实加强组织领导
做好劳动和社会保障工作，是政府的重要职责。扩大就业、健全社会保障体系、调整劳
动关系、维护劳动者权益直接关系到广大劳动者的切身利益，关系到人民生活水平的提高，
关系到建设社会主义和谐社会，受到社会广泛关注。各级劳动保障部门要充分认识做好宣传
工作的重要意义，把宣传工作作为贯彻落实《劳动保障规划》的一项重要工作抓紧抓好，成
立专门工作班子，制定好宣传工作方案。要组织劳动保障系统认真学习《劳动保障规划》，统
一思想认识，全面准确地把握《劳动保障规划》的主要内容和基本要求。要从本地实际出发，
围绕贯彻落实《劳动保障规划》精神广泛开展宣传工作，认真做好《劳动保障规划》的指导
思想、目标任务和政策措施的阐释工作，使《劳动保障规划》深入人心，形成良好的社会氛
围。
二、坚持正面宣传为主，积极主动搞好《劳动保障规划》的宣传工作
坚持正面宣传为主的方针，广泛宣传党中央、国务院关于促进就业再就业、健全社会保
障体系、构建和谐稳定劳动关系的重大决策和“十五”时期劳动保障事业取得的主要成绩；
宣传“十一五”规划的总体目标、指导方针和重大部署以及实施规划的新思路、新举措；宣
传这次国务院批转下发《劳动保障规划》的重要意义。重点围绕促进就业再就业、职业技能
培训、健全社会保障体系、构建和谐稳定劳动关系的具体目标任务、重大制度改革和重点工
程项目等进行宣传，动员全社会都来关心和支持劳动保障事业的发展，保证劳动保障“十一
五”规划的顺利实施。
三、采取灵活多样的形式开展宣传工作，注重宣传实效
劳动保障工作直接关系到广大劳动者的切身利益，《劳动保障规划》的顺利实施需要各方
面的理解和支持。各地要按照我部的统一安排，采取灵活多样的形式广泛宣传。宣传活动要
坚持面向基层，面向企业，面向广大劳动者。把基层和职工群众作为宣传的重点对象，广泛
运用各种宣传手段和方法，采取多种形式，努力取得良好的宣传效果。要与有关新闻单位密
切合作，通过举行政策咨询活动、在主要媒体开辟专栏、答记者问、撰文进行政策解读、印
发宣传资料等方式，介绍《劳动保障规划》的主要内容，及时解答职工群众提出的各种问题。
各地要紧紧围绕《劳动保障规划》这个主题，注意总结推广宣传活动中的好经验、好做
法，了解职工群众的意见、建议，及时向部里提供工作亮点和新闻线索，配合部里做好宣传
策划，使宣传活动真正取得实效，为推动《劳动保障规划》顺利实施和劳动保障事业健康发
展创造良好的舆论氛围。
附件：1.劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲
2.劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要有关名词解释
3.劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要有关数据资料（略）

二○○六年十一月二十二日

附件1
劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要宣传提纲

一、概述
（一）制定《劳动保障规划》的背景
21世纪头20年，我国步入全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、加快推进社会
主义现代化的新发展阶段，这一时期是我国经济社会发展向第三步战略目标迈进的关键时期。
在这个关键时期，提高劳动者整体素质和就业能力、提高就业质量、稳定就业形势、完善社
会保障体系、和谐劳动关系，是促进我国经济社会又快又好发展，向实现社会主义现代化目
标稳步迈进的基本条件，也是我国深化经济体制改革，保持社会稳定和国家长治久安的重要
任务。
总体判断，“十一五”时期，我国处于体制转轨和社会转型的特殊历史时期，人民群众的
物质文化需求不断增长，改革与发展进入关键期，改革广度上涉及经济、政治、文化等所有
领域，改革深度上触及人们具体的经济利益，国家发展也更加注重经济与人口、资源、环境
的协调发展，既是经济社会发展的“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”。作为构建和谐社会
的重要内容和着力点，劳动保障事业发展既面临难得的机遇，也面临严峻的挑战。从发展趋
势看，“十一五”时期经济结构调整和城镇化进程的加快将进一步推动城乡关系变革，劳动力
流动性增强，数以亿计的农民向城镇和非农产业转移，解决他们的就业和社会保障问题将更
加紧迫；随着以吃穿用为主的基本生活消费阶段逐渐向小康生活阶段转变，群众对社会保障
的期望值不断提高，没有社会保障的群体要求享有社会保障，已经有社会保障的要求提高待
遇水平，对养老、医疗等社会保险提出了新的挑战。随着利益关系格局更趋多元化，收入分
配差距拉大，公众的民主法制意识增强，对社会公平与公正的要求更加强烈。劳动保障工作
面临着统筹解决新增劳动力就业、体制转轨遗留的下岗失业人员再就业和农村劳动力转移就
业、加快完善社会保障体系、完善劳动关系协调机制和维护劳动者合法权益等艰巨任务。在
这样的背景下，迫切需要全面准确地把握劳动保障事业发展的方向，通过制定和实施劳动保
障规划，把国民经济和社会发展的重大战略以及宏观经济政策体现到劳动保障规划中，做好
发展战略、发展目标和政策措施的衔接与平衡，调整好各种利益关系，维护社会的和谐与稳
定。
（二）《劳动保障规划》与《国家总体规划》的关系
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（本文中简称《国家总体规划》）是国民
经济和社会发展的战略性、纲领性和综合性规划，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，
是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《劳动保障规划》是
依据国家总体规划编制的、经国务院批准发布实施的国家级专项规划，是国家总体规划在劳
动保障领域的细化和延伸，是做好“十一五”时期就业再就业、职业培训、社会保障、企业
工资收入分配、协调劳动关系等各项劳动保障工作的行动准则和重要手段，是推动劳动保障
事业健康、协调、可持续发展、构建社会主义和谐社会的重要部署和重要举措，与国家总体
规划、专项规划和区域规划一起构成相互作用、相辅相成、有机联系的国家“十一五”规划
体系。
（三）制定和实施《劳动保障规划》的重大意义
《劳动保障规划》是我国第一次由国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长
期专项规划。规划从着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的就业再就业、社会保障
和劳动者权益维护入手，对未来五年劳动和社会保障事业发展的指导思想和基本原则、目标
任务和保障措施作出了全面阐述，描绘了“十一五”时期劳动保障事业发展的宏伟蓝图，对
指导未来五年劳动保障事业全面协调可持续发展，促进经济社会平稳较快发展和社会和谐进
步，推进构建社会主义和谐社会建设进程具有重大现实意义和长远的战略意义。
第一，《劳动保障规划》是推进全面建设小康社会进入关键时期的重要指导性文件。“十
一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位，既面临难得的
机遇，也存在严峻挑战；既要保持经济平稳快速发展，又要促进社会和谐进步。《劳动保障规
划》的发布实施，对于加快推进社会和谐进步、凝聚民心全面推进小康社会建设具有重大意
义。
第二，《劳动保障规划》是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会思想的重要规划。
以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全
局出发提出的重大战略思想。构建社会主义和谐社会的核心，在于“以解决人民群众最关心、
最直接、最现实的利益问题为重点”，以就业、社会保障、劳动关系为主体的劳动保障事业作
为构建和谐社会的重要内容和着力点。《劳动保障规划》的制定下发，是党中央、国务院坚持
用科学发展观统领经济社会发展全局、构建社会主义和谐社会的重要战略部署。
第三，《劳动保障规划》是促进劳动保障事业全面协调可持续发展的重要规划。劳动保障
事业的发展有赖于经济的健康持续发展和综合国力的不断增强，劳动保障事业各项工作之间
也是环环相扣，紧密联系。就业是形成劳动关系的前提，劳动关系和工资分配又是建立社会
保障的基础，理顺劳动关系，搞好收入分配可以促进劳动者稳定就业，也有利于加强社会保
障管理。《劳动保障规划》的制定下发，对于促进劳动保障事业发展与经济社会发展协调，强
化就业、社会保障、收入分配和劳动关系之间的内在联系，推动劳动保障事业全面协调可持
续发展具有重要意义。
（四）《劳动保障规划》的主要特点
一是更加注重和谐的理念。就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之
基，劳动保障工作归根结底就是要解决好民生问题，让全体人民在就业方面各尽其能，在收
入分配方面各获其酬，在社会保障方面各得其安。劳动保障规划从指导思想到目标任务都坚
持从构建和谐社会的要求出发，注重体现和谐的理念。
二是更多地体现公平的要求。经过20多年改革开放，我国的经济实力大大增强，经济总
量跃居世界第六位，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，经济社会发展的历
史阶段客观上要求更多地注重社会公平。《劳动保障规划》着眼于社会全体成员，提出了建立
城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度、解决农民工和被征地农民的社会保障问题，
提高低收入劳动者的收入水平等一系列旨在促进社会公平的政策措施。
三是更加注重共享的理念。就业和社会保障是劳动者分享经济发展成果的重要途径，劳
动关系是实现经济发展成果共享的重要保证，《劳动保障规划》提出逐步扩大就业政策的普惠
性、扩大社会保险覆盖范围，建立工资增长与经济发展相协调的正常增长机制等重要举措，
充分体现了注重促进经济发展成果共享的理念。
四是更加注重统筹的要求。按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求，《劳动
保障规划》高度强调劳动保障事业发展与经济社会发展的统筹协调，城镇与农村劳动保障事
业的统筹发展，就业、社会保障、劳动关系等各项劳动保障事业的统筹兼顾，管理体制运行、
机制建设与法制建设、基础建设的协调推进。
五是更加注重能力建设。党的十六大和四中、五中全会对加强党的执政能力建设、提高
党的领导和执政水平提出了新的要求。“十一五”规划的顺利实施，关键在于不断加强能力建
设。《劳动保障规划》在提出“十一五”时期目标任务的同时，对提高行政能力和管理服务水
平等也提出了明确要求。
二、“十五”期间的主要进展和基本经验
（五）实施积极的就业政策，“十五”期间就业总量不断扩大
《劳动保障规划》充分肯定“十五”期间就业再就业取得的成绩。就业是民生之本、安
国之策，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。党中央、国务院高度重视就业再就业工作，
于2002年下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号），
重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，推出包括就业服务、免费培训、就业援助、
税费减免、小额信贷、社保补贴、主辅分离辅业改制等一系列促进就业再就业的政策，确立
了中国积极就业政策的基本框架，并在2003年、2004年和2005年连续3年召开全国性会议，
对就业再就业工作进行部署。各地区和有关部门认真贯彻，各社会团体积极发挥作用，使各
项就业再就业扶持政策得到较好落实。为保持政策的连续性，解决好转轨时期历史遗留问题，
并为建立市场就业机制奠定基础。2005年11月，国务院下发了《关于进一步加强就业再就
业工作的通知》（国发〔2005〕36号），对下岗失业人员再就业政策进行了延续、扩展、调整
和充实，形成了较为完善的积极的就业政策体系。
积极的就业政策实施以来，就业再就业工作取得较大进展。市场导向的就业机制逐步形
成，政府促进就业的效应明显发挥，就业规模不断扩大，一大批下岗失业人员实现了再就业，
高校毕业生就业取得新进展。到“十五”期末，全国城乡就业人员达到7.6亿人，城镇登记
失业率控制在4.2%以内。五年城镇新增就业4200万人，下岗失业人员再就业1800万人; 随
着农民工就业环境的逐步改善，五年转移农业劳动力4000万人。
（六）“十五”期间市场化、社会化的职业培训体系初步建立
加强职业技能培训是不断增强劳动者从业技能、不断提高就业质量的重要途径。“十五”
期间，我国职业培训从比较封闭、僵化的办学机制逐步向市场化、社会化方向变革，初步形
成了以提高劳动者就业能力、工作能力为主要目标，广泛动员社会各方面力量积极参与，公
办、民办职业培训机构共同发展，以就业前培训、在职提高培训、再就业培训、创业培训等
为主要内容，传统培训方式和现代远程培训相结合，适应劳动者职业生涯不同阶段发展需求
的职业培训体系。到“十五”期末，有2600万人参加再就业培训，174万人参加创业培训。
2005年，技工学校在校生规模达到275万人，比“九五”期末增加了96.5%，面向社会的各
类培训年培训数量达到273万人次；就业训练中心、企业职工培训中心和民办职业培训机构
年培训人次达到2000多万。
职业技能鉴定和国家职业资格证书制度得到长足发展，在促进市场就业和引导劳动者素
质提高中发挥了重要作用。在进一步完善社会化鉴定的基础上，组织开展企业内鉴定、职业
院校资格认证和专项职业能力考核的试点工作，全面推进技师考评制度改革。“十五”期间，
全国共有3800万人次参加技能鉴定，3200万人次取得职业资格证书。到“十五”期末,全国
共有职业技能鉴定机构7567个，考评员人数16.4万人,累计获证人员6000多万人次，2004
年和2005年共考评新技师31万人。
（七）“两个确保”得到巩固
1998年党中央、国务院作出了实行确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基
本养老金按时足额发放的“两个确保”的重要决策，明确要求各级党委和政府要将“两个确
保”作为头等大事切实抓紧抓好；要求各级财政积极调整支出结构，为“两个确保”提供资
金保障，中央财政每年通过专项转移支付的方式对中西部地区和老工业基地给予补助。经过
不懈的努力，“十五”期间，实现了“两个确保”工作目标，工作成果不断巩固，为维护社会
稳定、积极推进国有企业改革和发展作出了重要贡献。
在确保国有企业下岗职工基本生活方面，有下岗职工的国有企业普遍建立了再就业服务
中心，并组织本企业下岗职工进中心，由中心为下岗职工按月发放基本生活费并代缴养老、
失业等社会保险费，保障下岗职工的基本生活。所需资金按照“三三制”（财政承担、企业自
筹、社会筹集）原则进行筹集。“十五”期间，全国共筹集下岗职工基本生活保障资金618
亿元（其中，中央财政补助地方500亿元），确保了2400多万进入再就业服务中心的下岗职
工的基本生活。此外，再就业服务中心通过组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，共引
导和帮助1800多万下岗职工实现了再就业。
在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放方面，通过扩大养老保险覆盖范围、加
大养老保险费征缴力度和财政补助投入力度、实行基本养老金社会化发放等一系列措施，逐
步做到了企业离退休人员基本养老金按时足额发放，并采取积极措施，补发历史拖欠。“十五”
期间，全国共发放企业离退休人员基本养老金13867亿元，其中补发历史拖欠40多亿元。 “十
五”期末，无历史拖欠地区已达16个省市。
（八）各项社会保险制度建设稳步推进，社会保障事业取得长足发展
国家高度重视社会保障体系建设，将其作为社会主义市场经济体制的重要支柱。特别是
近10年来，社会保障体系建设取得重要进展，明确了完善社会保障制度的基本原则、总体目
标和主要任务，确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和基本医疗保险制度，涵
盖养老、医疗、失业、工伤和生育保险，以及城市居民最低生活保障制度的社会保障体系框
架基本形成。社会保险覆盖范围不断扩大，多渠道筹集社会保障资金的机制初步形成，保障
水平不断提高，管理服务体系逐步健全。农村社会养老保险也进行了有益探索。
在养老保险方面，一是确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放，2004年以来保
持当期无拖欠，同时3次对企业退休人员基本养老金待遇水平进行调整，保障了企业退休人
员基本生活水平。二是基本养老保险覆盖范围不断扩大，基金征缴得到加强。2005年底基本
养老保险参保人数达到1.75亿人，比“九五”期末增加了3900多万人，基本养老保险基金
收入达到5093亿元。三是养老保险社会化管理服务水平逐步提高，基本养老金实现社会化发
放，超过60%的企业退休人员纳入社区实行社会化管理服务。四是《企业年金试行办法》、《企
业年金基金管理试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》发布实施，企业年
金制度开始实行。五是东北三省进行完善城镇社会保障体系试点取得明显成绩，做实个人账
户成果显著，在中央和地方财政对养老保险基金给予适当补助的情况下，2005年底，东北三
省已做实个人账户基金266.3亿元，为应对人口老龄化高峰初步建立起储备资金。
在医疗保险方面，一是城镇职工基本医疗保险制度在全国基本建立。2005年底城镇职工
基本医疗保险参保人数达到1.38亿人，比“九五”期末增加了近1亿人。二是各统筹地区基
本做到了基金收支平衡，略有结余，初步实现了公费、劳保医疗制度向城镇职工基本医疗保
险制度的平稳转轨。三是在筹资率不变的情况下，保障了参保人员基本医疗需求，促进了国
企改革，维护了社会稳定。四是在建立基本医疗保险制度的同时，普遍实行了大额医疗费用
补助办法，多数地区落实了公务员医疗补助政策，部分效益好的企业实行了企业补充医疗保
险，一些地区还对社会特困群体采取了社会医疗救助措施，较好地满足了参保人员多层次的
医疗需求，保证了新旧制度的平稳过渡。
在失业保险方面，一是围绕《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，地方性的
法规规章和规范性文件相继出台，形成了一套包括参保缴费、申领发放、基金管理等方面的
较为完善的法规政策体系。二是失业保险保障基本生活和促进就业的作用得到发挥。2005年
全年共有678万人享受过不同期限的失业保险待遇，比“九五”期末增加了381万人。在下
岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中平稳实现了保障方式的转换。“十五”期间，失业
保险基金继续向再就业服务中心调剂下岗职工基本生活保障资金150亿元。根据实施积极就
业政策的总体要求，失业保险基金用于促进就业的资金投入逐步增加，一些地方在进一步发
挥失业保险促进再就业作用方面进行了有益探索。三是失业保险覆盖范围继续扩大，基金实
力明显增强。以外商投资企业、私营企业等非公有制企业单位为扩面重点，2005年底失业保
险参保人数达到1.06亿人，比“九五”期末增加了240万人，2005年全年基金收入达到340
亿元。
在工伤保险方面，“十五”期间工伤保险制度实现了历史性跨越，在保障工伤职工权益、
分散企业风险、促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。一是2003年国务院颁布《工伤保险
条例》，适合我国国情的工伤保险制度框架基本确立。到2005年底，工伤保险参保人数达到
8478万人，比“九五”期末增加了4100万人。工伤保险基金收支规模从45亿元增加到140
亿元。二是以《工伤保险条例》为基础，一系列贯彻条例的实施办法以及关于参保、费率、
认定、鉴定等方面的配套政策，以及国家工伤保险药品目录等项标准和工作规范制定出台，
为工伤保险制度的运行奠定了基础。三是积极探索工伤预防和工伤康复，在预防工伤事故、
消除或降低职业危害方面取得了积极成效，工伤康复多种模式的试点工作顺利开展。
在生育保险方面，一是生育保险覆盖面不断扩大。全国有20个省、自治区、直辖市出台
了地方生育保险办法， 2005年底生育保险参保人数达到5408万人，比“九五”期末增加2400
多万人。二是生育保险在保证生育职工基本生活和医疗需求、促进妇女就业、均衡用人单位
负担等方面发挥了重要作用。在农村社会养老保险方面，一是覆盖范围逐步扩大。2005年底，
全国31个省、自治区、直辖市的1900个县（市、区、旗）开展了农村社会养老保险工作，
5442万农民参保，积累保险基金310亿元，约302万参保农民领取了养老金。二是制度建设
方面，不断探索符合被征地农民、乡镇企业从业人员、农民工等群体特点的社会保障办法，
各地从实际出发创造性地开展工作，形成了各具特色的典型，积累了有益的工作经验。三是
整顿规范农村社会养老保险工作取得成果。对农村社会养老保险基金进行了认真清理，加大
了回收有风险基金的力度，调整了个人账户基金计息标准，修订了财务会计制度，规范了农
村社会养老保险业务管理。
在社会保障基金管理方面，社会保障基金管理监督工作逐步加强，基金监管制度初步建
立，基金管理情况逐步好转，挤占挪用基金等严重违纪违规明显减少。在确保社会保险基金
支付和社会保障制度平稳运行方面发挥了重要作用。
（九）完善城镇社会保障体系试点取得有益经验
2000年12月，国务院印发了完善城镇社会保障体系的试点方案，决定2001年在辽宁省
全省开展完善社会保障体系试点。在总结辽宁省试点经验的基础上，2004年将试点范围扩大
到吉林、黑龙江两省。按照国务院批复试点方案的要求，东北三省围绕构建独立于企事业单
位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系的总体目标，
以实施并轨、做实个人账户和改革基本养老金计发办法为重点，全面推进社会保障制度建设，
积极探索完善社会保障体系的长效机制，试点各项任务基本完成，为全国完善社会保障体系
积累了宝贵经验。一是通过实施并轨，促进地方国有困难企业实现了改组改制，解决了困扰
国有企业多年的冗员和债务问题，盘活了闲置资产。同时，妥善安置并轨职工，保证了并轨
职工社会保险关系得到及时接续，为推进国有企业改革和经济结构调整创造了有利条件，特
别是为东北老工业基地振兴战略的顺利实施提供了重要保障。二是在做实个人账户方面积极
探索，为应对人口老龄化高峰积累了部分基金。截至2005年底，东北三省共做实个人账户
266.3亿元，中央财政每年定额补助32.6亿元。三是改革了基本养老金计发办法，建立了参
保缴费的激励约束机制，在总结辽宁计发办法改革经验的基础上，吉黑两省对计发办法作了
进一步的改革，将基本养老金待遇水平与缴费年限、缴费基数和退休年龄紧密挂钩，进一步
强化多缴多得的激励约束机制。四是进一步完善省级调剂金制度，初步实现基本养老保险省
级统筹。
（十）适应社会主义市场经济体制的劳动关系调整机制初步形成
劳动关系协调机制包括劳动合同制度、集体合同制度、协调劳动关系三方机制、劳动争
议处理等内容，在规范企业用工行为、维护劳动者合法权益、和谐劳动关系方面有着重要作
用。“十五”期间，适应社会主义市场经济体制的劳动关系调整机制初步形成：一是劳动合同
制度普遍实施。劳动保障部门通过采取建章立制、监督指导、提供服务等措施，积极推动了
劳动合同制度的实施。全国有20个省、自治区、直辖市颁布了地方劳动合同法规或规章，同
时采取提供劳动合同示范文本、加大劳动保障监察执法力度等措施，促使企业依法与职工签
订劳动合同。二是集体合同制度不断推进。 “十五”期末全国有20个省、自治区、直辖市
颁布了地方集体合同法规或规章。一些地区开展了区域性、行业性集体协商工作。三是全国
协调劳动关系三方机制建设取得积极进展，2001年8月国家协调劳动关系三方会议正式成立，
劳动保障部门、工会组织和企业代表组织构建了三方机制组织体系，地市一级以上普遍建立
了三方机制，多数省份向县、区和乡镇、街道、工业园区延伸，全国建立各级劳动关系三方
协调组织6600多个。三方机制建设在促进有关立法、研究制定劳动关系重大政策以及推动劳
动保障法律法规和政策的贯彻落实等方面发挥了积极作用。四是劳动争议处理工作继续加强，
各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件113万件，涉及劳动者338万人，劳动争
议结案率保持在90%以上。劳动仲裁机构实体化建设初见成效，截至2005年底全国共建立了
115个劳动争议仲裁院，增强了劳动仲裁处理能力，提高了案件审理质量和效能，推进了仲
裁员队伍专业化、职业化建设，提高了劳动仲裁公信力。五是国有企业重组改制中劳动关系
基本得到妥善处理，各地先后制定了有关国有企业改制劳动关系处理政策，加强对企业改制
方案的审核把关，进一步规范了国有企业改制中的劳动关系处理工作，促进了国有企业改革
的平稳进行。
（十一）适应转轨时期的企业工资分配体制初步确立
“十五”期间，市场机制对工资分配的基础性调节作用进一步发挥，“市场机制调节、企
业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配体制基本形成。一是初次分配
的市场机制基本形成。竞争性行业以市场为基础的工资形成机制基本确立，适应现代企业制
度要求的微观分配机制逐步形成，多数企业进行了经营者年薪制试点，其中部分企业试行了
股权激励办法；以工资集体协商为主要形式的企业工资决定机制改革向前推进，全国33.9
万户企业建立了工资集体协商制度；改制企业和现代企业制度试点企业实行了按照“两低于”
原则由企业自主决定工资总量和工资水平的办法。二是企业工资收入分配宏观调控体系初步
建立。构建了以工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导三项制度为核心
的工资宏观调控体系，间接引导企业工资分配行为。全国有30个地区建立了工资指导线制度，
127个中心城市实行了劳动力市场工资指导价位制度。三是进一步完善了最低工资保障制度。
劳动保障部于2004年重新修订颁布了《最低工资规定》，全国31个省、自治区、直辖市实施
了最低工资保障制度，颁布了本地区的最低工资标准，23个省（区、市）制定了小时最低工
资标准，《最低工资规定》关于最低工资标准每两年至少调整一次的要求得到落实。四是企业
职工工资水平稳步增长。随着经济的发展和企业经济效益的提高，广大企业职工工资水平不
断增长，“十五”时期年均增长12.7%。
（十二）适应社会主义市场经济体制的劳动保障法律体系框架初步形成
全面推进法制建设，贯彻依法治国基本方略，是社会发展的客观要求和基本趋向。1994
年我国颁布《劳动法》后，劳动保障法律制度不断完善，劳动保障立法进程不断加快。经过
努力，适应社会主义市场经济体制的劳动保障法律体系框架初步形成。“十五”期间， “建
立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入了《宪法》。《工会法》、《职业病防治法》、
《安全生产法》、《民办教育促进法》等4部与劳动保障相关的法律颁布实施。国务院制定发
布了《禁止使用童工规定》（修订）、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，同时颁布了《使
用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《中外合作办学条例》等与劳动保障相关的行政法规。
劳动保障部制定发布了《最低工资规定》（修订）、《集体合同规定》（修订）、《工伤认定办法》、
《企业年金试行办法》等16部部门规章，对最低工资、集体协商签订集体合同、职业中介、
工伤认定及待遇享受等作出了规范。各地出台了110多部地方性劳动保障法规和规章，进一
步推动了依法行政、依法维权。
（十三）劳动保障信息化建设和社区平台建设取得积极进展
“十五”期间，随着金保工程完成整体规划立项工作，劳动保障信息化建设步伐明显加
快。据统计，全国大部分省级劳动保障部门及177个地级以上城市建成了统一的数据中心，
为各项业务的协同办理提供了技术支持。20个省份实现了与所辖全部地市的联网，广域网已
经覆盖到70%的地级以上城市，城域网覆盖到65%的经办机构，有条件的地区已延伸到街道、
社区，全国网络总体框架初步形成。340个统筹地区实施了社会保险全国统一应用软件——
核心平台，近90个地区实施了劳动99三版软件。全国已有154个地级以上城市及省级劳动
保障部门开通了12333专用服务号码。金保工程建设对于优化劳动保障业务流程，提升管理
服务水平，完善管理模式，起到了积极的促进作用。
“十五”期间，劳动保障社区平台建设也取得突破性进展。“十五”期末，全国已有6784
个街道和27001个乡镇设立了劳动保障事务所（站），共配备专、兼职工作人员90133人。建
立劳动保障事务所（站）街道占全国街道总数的99%，乡镇占77%。全国有59363个社区建立
了劳动保障事务所（站），占全国社区的89%。全国已基本建成为下岗失业人员再就业和企业
退休人员提供服务的基层网络。通过采用入户调查、定期随访、政策宣传和咨询服务、创建
信用社区、开展再就业援助、创建社区退休人员自管组织等方式，初步形成了社区对退休人
员和下岗失业人员的动态管理、政策宣传、再就业援助、就业服务、资格认证和为退休人员
组织文体娱乐活动、卫生保健等多方面服务的社区服务模式。劳动保障社区平台建设的推进，
对减轻企业事务性负担，推进国有企业改革深化，加强退休人员和下岗失业人员的社会化管
理，促进社会保险政策和再就业政策的落实，解决下岗失业人员再就业和提高退休人员生活
质量发挥了重要作用。
（十四）“十五”时期劳动保障事业发展取得的基本经验
“十五”时期劳动保障事业发展最重要的经验是：要在邓小平理论和“三个代表”重要
思想的指导下，切实落实科学发展观，坚持从中国基本国情和经济社会发展的实际出发，把
握劳动保障事业发展规律，加快完善中国特色的就业和社会保障体系，研究探索建立就业和
社会保障长效机制，实现劳动保障与经济社会各项事业协调发展，构建社会主义和谐社会。
实践启示我们：党中央、国务院的高度重视是推进劳动保障事业全面协调可持续发展的根本
保证；全面落实科学发展观是做好劳动保障工作的重要指针；维护劳动者的根本利益是做好
劳动保障工作的出发点和落脚点；坚持依法行政是做好劳动保障工作的有力保障；加强基础
能力建设是做好劳动保障工作的必要条件。
三、“十一五”时期的指导思想和发展目标
“十一五”时期是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期。
要冷静分析“十一五”时期劳动保障事业发展面临的形势，既面临难得的发展机遇，也面临
来自人口老龄化、城镇化、就业形式多样化和全球化的严峻挑战，要坚持以人为本，切实维
护好人民群众最关心、最直接、最现实的根本利益，要用改革的思路、改革的办法解决发展
中的问题，不断创新工作机制，消除影响劳动保障事业发展的制度性障碍，实现劳动保障事
业的全面协调可持续发展。
（十五）“十一五”时期劳动保障事业发展的指导思想
从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强能力建设的要求出发，《劳动保障
规划》确定了“十一五”时期劳动保障事业发展的指导思想，即：以邓小平理论和“三个代
表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，着眼于国民经济和社会发展全局，从维护劳动
者切身利益入手，将劳动保障事业纳入法制化、科学化轨道，逐步形成扩大就业与发展和谐
劳动关系、完善社会保障体系有机联系和相互促进的劳动保障工作新机制，为构建社会主义
和谐社会、实现全面建设小康社会的奋斗目标作出新贡献。
（十六）“十一五”时期劳动保障事业发展的基本原则
人口多、底子薄、差异大，这是我国的基本国情。目前我国正处在体制转轨、社会转型
这一特殊历史时期，满足人民群众不断增长的物质文化需要，建立平等、互助、协调的社会
主义和谐社会，是我国在当前历史时期的主要任务。这就要求一切劳动保障工作都必须从基
本国情出发，从“十一五”时期劳动保障事业面临的形势出发，要坚持以人为本，切实维护
好人民群众最关心、最直接、最现实的根本利益。根据“十一五”时期劳动保障事业发展的
指导思想，“十一五”时期劳动保障工作应遵循以下三个基本原则：一是要坚持以人为本，切
实维护劳动者合法权益。始终把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，从解
决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，妥善处理不同利益群体关系，关心和
帮助困难群体的生活，千方百计扩大就业，加快完善社会保障体系，构建和谐劳动关系，努
力维护劳动者的合法权益，合理调节收入分配，使广大劳动者享受改革发展的成果，积极促
进社会和谐稳定。二是要坚持统筹兼顾，促进协调发展。从我国基本国情出发，与国民经济
和社会发展相适应，统筹考虑城乡各类劳动者需求，协调推进就业、社会保障和劳动关系调
整等劳动保障各项事业的发展。三是要坚持深化改革，创新工作机制。用改革的思路、改革
的办法解决劳动保障工作中的深层次矛盾，消除影响劳动保障事业发展的制度性障碍。立足
当前，着眼长远，以实现劳动保障事业的可持续发展为工作目标，在解决当前突出矛盾的同
时，积极探索建立劳动保障工作新机制。
（十七）“十一五”时期劳动保障事业的发展目标构成
“十一五”期间劳动保障事业发展目标包括总目标和具体目标两部分：
总目标着眼于劳动保障各项事业之间的统筹协调发展，体现劳动保障事业发展总体战略方向
和要求。《劳动保障规划》提出：要建立健全与国民经济和社会发展相适应的比较完善的劳动
保障制度及运行机制，逐步实现就业比较充分、收入分配比较合理、劳动关系基本和谐稳定、
社会保障体系比较完善、管理服务规范高效的总目标。
具体目标着眼于劳动保障事业各项组成部分自身的发展，体现对各项劳动保障中心工作
分别推进的具体部署和要求。根据总目标，劳动保障规划分别从五项重点工作出发，将总目
标分解为就业持续增长、劳动者素质不断提高、社会保障体系比较完善、劳动关系基本保持
和谐稳定和劳动保障法制比较健全5个具体目标，并分别从定性或定量的角度加以细化。
（十八）如何确定“十一五”时期劳动保障事业发展量化目标
“十一五”期间劳动保障事业发展量化指标包括城镇新增就业人数、城镇登记失业率、
转移农业劳动力、全国技能劳动者以及五项社会保险参保人数。其中，城镇新增就业人数、
城镇登记失业率、转移农业劳动力三个指标作为预期性指标纳入了《国家总体规划》。城镇基
本养老保险参保人数指标作为约束性指标纳入了《国家总体规划》。
——城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%。城镇新增就业人数和城镇登
记失业率反映一个国家或地区就业和失业状况，是政府制定就业政策和公共就业服务机构提
供就业服务的依据。国务院从2003年起将城镇新增就业人数和城镇登记失业率纳入国民经济
社会发展宏观调控目标。2003-2005年国家确定的目标分别为800万和4.7%、900万和4.6%、
900万和4.6%，经过各地区、各部门的共同努力，连续三年均超额完成任务。“十一五”期间，
国家继续将城镇新增就业人数和城镇登记失业率作为宏观调控目标之一，作为对各级政府政
绩的重要考核指标，统筹经济社会协调发展。在综合考虑国内就业形势、国民经济增长速度
预测、城镇劳动力资源供给以及近几年就业增长变动规律等因素的基础上，同时结合新的积
极就业政策的有效实施，运用法律的、经济的和必要的行政手段对城镇失业的源头进行调控，
《劳动保障规划》提出“十一五”期间实现全国城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控
制在5%。
——转移农业劳动力4500万人。转移农业劳动力是指在一定时期内从农业新转到本地非
农业或新外出务工6个月以上的农业劳动力。我国有5亿农村劳动力，目前约有1.5亿多的
农村富余劳动力，转移农业劳动力的任务十分艰巨。提高我国的现代化水平，解决农民的就
业和增收问题，必须走工业化、城镇化的路子，把农民尽可能多地转移出来，这是世界各国
走向工业化、现代化的共同规律。 “十五”期间，我国转移农业劳动力4000万人。伴随着
社会主义新农村的建设，“十一五”期间我国的工业化、城镇化将进一步加快，在对“十一五”
时期的经济总量、产业结构和就业结构调整以及城乡统一劳动力市场建设不断加快等因素的
分析预测基础上，劳动保障规划提出转移农业劳动力4500万人的目标。
——全国技能劳动者总量达到1.1亿人。技能劳动者是指单位中在生产、运输或服务一
线从事技能操作的人员，其技能水平按照国家职业资格等级确定。《劳动保障规划》首次提出
“技能劳动者总量”指标，主要针对目前我国技能人才严重短缺，已成为制约经济社会发展
和阻碍产业升级的“瓶颈”，影响到产业核心竞争力的提高和就业稳定性的问题而提出来的。
做好技能人才培训工作，特别是高技能人才培训，对于增强我国核心竞争力和自主创新能力、
建设创新型国家、巩固和发展新的历史条件下工人阶级的先进性、增强党的阶级基础、构建
社会主义和谐社会具有重要意义。2005年底全国城镇就业人员为27331万人，技能劳动者占
城镇就业人员的33%。随着就业规模的不断扩大，并考虑未来五年制造业的发展，技能劳动
者占就业人员的比率将逐步增加到40%左右，技能劳动者总量将达到1亿人，其中，技师和
高级技师占技能劳动者总量的5%，高级工占20%。
——城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3
亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人。社会保险参保人数指按照国家法律、法规和有关政
策规定参加社会保险的人数，是衡量社会保险覆盖面的重要指标，是制度覆盖范围和扩面工
作力度的直接反映。综合考虑社会保险制度改革、参保人数增长速度、扩面对象基本特点等
诸多因素，劳动保障规划提出了城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数
的量化目标。
养老保险：“十五”期末城镇企业职工基本养老保险已覆盖各类城镇企业及其职工、实行
企业化管理的事业单位及其职工；城镇个体工商户和灵活就业人员也逐步纳入参保范围。“十
一五”期间，将继续以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员为重点，统一规范参
保政策，改进管理服务方式，进一步扩大养老保险覆盖范围。落实国家对持《再就业优惠证》
并实现灵活就业的“4050”人员和城镇残疾人个体工商户等人员的社会保险补贴政策，帮助
就业困难人员参保缴费。同时，研究制订机关、事业单位养老保险改革方案，在机关、事业
单位建立养老保险制度；研究制订并实施农民工养老保险办法。到“十一五”期末城镇基本
养老保险参保人数达到2.23亿人，比“十五”期末增加4800多万人。
医疗保险：按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44
号），医疗保险覆盖范围为城镇所有用人单位及其职工和退休人员。“十五”期间，根据所有
制结构和就业方式的调整变化，劳动保障部陆续下发了《关于城镇灵活就业人员参加基本医
疗保险的指导意见》（劳社厅发〔2003〕10号）、《关于推进混合所有制企业和非公有制经济
组织从业人员参加医疗保险的意见》（劳社厅发〔2004〕5号）等文件，使医疗保险覆盖范围
从国有单位扩大到了非公经济组织，从正规就业人员扩大到了灵活就业人员，从城镇从业人
员扩大到了农民工，基本覆盖了城镇各类就业人员。“十一五”期间，将进一步完善城镇职工
基本医疗保险制度，采取切实可行的措施，扩大城镇基本医疗保险的参保人数，努力做到应
保尽保。同时，研究建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，争取到“十一五”期末，基
本医疗保险参保人数达到3亿人，比“十五”期末增加1.6亿人。
失业保险：国务院1999年颁布的《失业保险条例》规定失业保险的覆盖范围为城镇企业
事业单位及其职工，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人。各省、自治区、直辖市人民
政府根据当地实际情况，可以将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工
的城镇个体工商户及其雇工纳入保障范围。“十一五”期间，将研究探索灵活就业人员参加失
业保险的办法，继续推动私营企业就业人员参保工作，“十一五”期末失业保险参保人数力争
达到1.2亿人，比“十五”期末增加1400万人。
工伤保险： 2004年1月1日《工伤保险条例》正式施行，工伤保险覆盖范围从我国境
内的各类企业扩展到了有雇工的个体工商户、事业单位、民间非营利组织。2005年底，经国
务院批准，劳动保障部会同人事部、民政部、财政部联合下发了《关于事业单位、民间非营
利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕36号），明确了事业单位和民间非
营利组织参保的范围与政策。“十一五”期间，扩大工伤保险覆盖面工作将以事业单位、高风
险行业和农民工为重点，争取到“十一五”期末工伤保险参保人数达到1.4亿人，比“十五”
期末增加5600多万人。
生育保险：1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》（劳部发〔1994〕504号）规定
生育保险覆盖范围为城镇企业职工。“十一五”期间，将进一步完善生育保险政策，扩大现有
制度的覆盖人数，“十一五”期末生育保险参保人数达到8000万人，比“十五”期末增加2600
万人。
（十九）五年规划与年度工作目标任务的关系
年度工作目标任务是按照五年规划目标任务总部署和总要求进行的年度分解落实，是五
年规划目标任务的具体化。两者是相互联系、相互依存的关系。五年规划描绘未来劳动保障
事业发展宏伟蓝图，主要阐明国家战略意图，明确今后五年政府在扩大就业、健全社会保障
体系、调节劳动关系、维护劳动者权益等劳动保障领域作出的战略部署和安排，是引导劳动
保障事业发展的行动纲领、政府履行职责的重要依据；年度工作目标任务则是将劳动保障事
业发展的宏伟蓝图逐步变成现实的重要手段。
四、千方百计扩大就业
（二十）继续实施积极的就业政策，探索完善市场就业机制
“十一五”期间是我国劳动年龄人口增长的高峰期、下岗失业人员再就业的攻坚期、农
村富余劳动力转移的加速期，就业再就业压力非常大。就业再就业工作的主要任务是：基本
解决体制转轨遗留的下岗失业问题，重点做好国有企业下岗失业人员、集体企业下岗人员、
国有企业关闭破产需要安置人员的再就业工作，巩固再就业工作成果，增强就业稳定性；努
力做好城镇新增劳动力的就业工作，积极推动高校毕业生就业工作，在开发就业岗位的同时，
大力提升劳动者职业技能和创业能力；改善农村劳动者进城就业环境，积极推进城乡统筹就
业；加强失业调控，将城镇登记失业人数控制在合理范围内，减少长期失业人员数量；加快
就业法制建设，逐步建立就业与社会保障工作的联动机制。
为进一步做好新时期的就业再就业工作，我国将继续实行积极的就业政策。全面贯彻落
实《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号），坚持在发展中解
决就业问题，围绕经济发展多渠道开发就业岗位，千方百计扩大就业，努力实现促进经济增
长与扩大就业的良性互动；全面落实鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业的税费减免和小
额担保贷款政策；落实鼓励企业吸纳下岗失业人员的定额减免税收优惠政策和社会保险补贴
政策；落实对困难群体就业援助和社会保险补贴、公益性岗位补贴政策，以及培训补贴和职
介补贴政策。进一步加强就业服务和职业培训，加强失业调控，使积极的就业政策充分发挥
促进下岗失业人员再就业的作用，努力把城镇登记失业率控制在合理范围内。
建立和完善市场就业机制，使之符合社会主义市场经济规律，是我国就业再就业工作的
发展方向。要在实施积极就业政策的同时，积极推进城乡统筹就业和提高劳动者素质，抓紧
制定《促进就业法》，通过法律的形式，将实践证明行之有效的政策措施转化为长期稳定的、
普遍适用的基本制度，形成促进就业的长效机制。
（二十一）积极促进城乡统筹就业
统筹城乡就业，建立城乡统一的劳动力市场，不仅直接关系到“三农” 问题的根本解决
和建设社会主义新农村战略的顺利实施，也关系到我国工业化和城市化的健康发展，关系到
社会公平与建设和谐社会目标的实现。《劳动保障规划》提出要积极推进城乡统筹就业，逐步
建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。
按照《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）提出的促
进城乡统筹就业、在有条件的地区开展城乡一体化劳动力市场试点的工作要求，由劳动保障
部牵头，发改委、财政部、农业部参加，成立了城乡统筹就业试点工作指导小组，开展城乡
统筹就业试点工作，加快建立城乡统一的劳动力市场，形成保障城乡劳动者平等就业的制度，
促进城乡劳动者实现比较充分的就业。主要任务是：建立健全管理城乡就业的组织体系，统
筹规划和管理城乡就业工作。建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提
供有效服务。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者就业、再就业、转移就业提
供有效服务。健全劳动用工管理制度，切实维护城乡劳动者权益。完善社会保障制度，妥善
解决农村劳动者的社会保障问题。通过试点，积累经验，逐步推广，积极推进城乡统筹就业，
逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。
（二十二）加快建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系
就业服务是促进劳动者就业的重要措施，提供公共就业服务是各级政府的重要职责。《劳
动保障规划》提出建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系，完善覆盖城乡劳动者
的就业管理服务组织体系，建立健全县乡公共就业服务网络，强化政府促进就业的公共服务
职能，完善公共就业援助制度。
就业服务制度化，就是要建立和完善失业人员登记和免费就业服务制度、就业困难群体
再就业援助制度、政府购买服务成果制度、公共就业服务统筹管理制度，使求职者和用人单
位在全市范围内得到统一的服务。
就业服务专业化，就是要围绕服务对象的各种需求，加强公共就业服务机构内部专业化
建设，实现服务功能多元化，服务人性化，队伍专业化，手段信息化，提高求职者和用人单
位的满意度。
就业服务社会化，就是动员全社会的资源，推动就业服务工作在全社会普及提高，建设城乡
统一、平等竞争的劳动力市场。
（二十三）进一步完善困难群体的就业援助制度
对就业困难群体实施就业援助是政府的重要职责。完善困难群体的就业援助制度，就是
要坚持日常与集中援助活动相结合，定期与不定期援助活动相结合，将各项援助活动变成制
度性安排；将帮扶活动中需要的人、财、物等资源变成制度性安排；使各项帮扶措施更具人
性化和取得实效。
完善困难群体的就业援助要体现三个到位。首先，针对困难群体的社会保险补贴和岗位
补贴政策要到位。要真正用在政策对象就业积极性和稳定性的提高上，使企业和劳动者真正
感到政策的扶持和优惠。其二，岗位要到位。要大力开发公益性岗位，加大力度收集政府投
资开发的公益性岗位，鼓励企业吸纳就业困难人员。其三，服务要到位。要依托街道社区工
作平台，做好基础工作，摸清大龄就业困难对象的底数；建立定期走访联络制度，实行动态
管理和服务；建立责任制，将目标任务落实到每一位工作人员；要通过主动上门入户，实施
个性服务和贴心服务，通过专门的措施和项目，帮助他们实现就业。
（二十四）继续加强失业调控，促进建立失业预警机制
面对当前及今后一个时期严峻的就业形势，“十一五”时期必须进一步加强失业调控，采
取多种手段和措施缓解失业，稳定就业局势。具体地说，就是要贯彻落实《国务院关于进一
步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）精神，在继续实施积极就业政策的同
时，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，采取多种政策措施，从源头上对失业加以
调控，有效控制失业人数过快增长，减少长期失业人员数量，缩短失业时间，避免失业群体
在时间和地区分布上过于集中，保障失业人员基本生活并促进其再就业，促进经济社会全面
协调发展。一是继续鼓励国有大中型企业通过实施主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员，
指导企业做好相关工作，做到富余人员多分流、少失业，实现其从“岗位”到“岗位”的平
稳转换。二是规范企业裁员行为。通过企业成规模裁减人员的方案要经过职工代表大会讨论，
以及一次性裁员超过一定数量和比例的要事前向当地政府报告等制度，规范和指导企业的裁
员行为。三是稳步推进国有企业重组改制和关闭破产工作。严格审核并且监督落实职工安置
方案，规范企业操作行为，维护职工合法权益。要把握工作的进度和力度，避免在同一地区、
同一时间实施关闭破产企业的数量过于集中。四是建立失业预警机制。指导各地特别是失业
压力大的地区，确定失业预警线，制定预案，在进入预警状态时启动相应措施，努力缓解失
业增加可能带来的各种问题。
（二十五）不断完善境外就业管理体制，维护我国出境就业人员权益
劳动力的跨国境流动就业既是全球经济一体化的必然产物，也是我国实施“走出去”整
体战略的一个重要组成部分。公民出境就业是促进劳动力就业的一个重要补充渠道，公民出
境就业，不仅可以提高他们自身及家庭的收入水平，改善他们的生活，而且可以提高他们的
工作技能与管理水平，增强他们回国后的再就业与创业能力。
目前，我国公民出境就业的渠道主要有四类：一是通过境外就业中介机构介绍，与境外
雇主签订劳动合同，获得外籍人工作许可出境就业；二是通过与境内对外劳务合作企业签订
劳动合同，以劳务派遣形式出境就业；三是通过跨国机构内部工作安排出境就业，出境人员
与派出机构签订劳动合同；四是通过亲戚朋友等个人渠道介绍，与境外雇主签订劳动合同，
获得外籍人工作许可出境就业。国家对境外就业中介机构和对外劳务合作企业实行行政许可
审批制度，获得资质的机构简况在国家政府网站上可以查询。
随着经济全球化，特别是我国加入世贸组织后，我国劳动力出境就业人数不断上升，涉
及的地区和领域不断扩大，我国公民出境就业管理问题日渐突出，出境就业人员权益受侵害
事件时有发生，存在国内相关机构经营和服务不够规范，出境就业人员个人对国内外相关法
律不够了解，以及缺乏双边就业协定导致劳动力接收国或目的地未将我国出境就业人员权益
维护纳入其法律保护框架等问题，这些都严重阻碍了我国出境就业人员的权益维护，也影响
了我国劳动力在国际劳动力市场上的形象与竞争力。为了切实维护我国出境就业人员权益，
“十一五”期间国家将采取一系列措施：一是建立外交、公安、工商、劳动保障等多部门的
境外就业突发事件协调处理工作机制，加强信息沟通与交流，及时、快速、有效地调查和处
理各类境外就业突发事件，保护我出境就业人员的合法权益；二是加快境外就业工作立法进
程，加强对境外就业中介机构的培训与监管，规范境外就业管理和境外就业中介市场经营秩
序，建立境外就业中介行业的诚信制度，为公民出境就业提供优质、高效、便捷的服务；三
是加强对境外劳动力市场的研究与分析，加强与主要劳动力接收国双边就业合作协定的谈判，
搭建我国境外就业中介机构与境外劳动力需求方的合作与交流平台，为我国公民出境就业创
造平等公正的竞争环境。
五、加快提高劳动力素质
（二十六）进一步完善高技能人才培养体系，大力加强高技能人才培养
完善高技能人才培养体系，加快高技能人才培养，是加快推进人才强国战略的一项重要
举措，对于增强我国核心竞争力和综合国力、推动我国从人力资源大国向人力资源强国转变
具有重要意义。《劳动保障规划》提出，要加快高技能人才培养，充分发挥行业、企业、职业
院校和各类社会团体在高技能人才培养中的作用。针对经济社会发展实际需要，构建和完善
以行业企业为主体、职业院校为基础、学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持
相互结合的高技能人才培养体系。一是结合建立现代企业制度，推动建立和完善企业职工培
训制度，为职工创造主动学习、终身学习生产技术技能的良好环境。二是建立学校和企业联
合培养高技能人才的制度,推动企业和职业院校联合培养高技能人才。三是结合区域经济发展
和产业发展趋势，整合优质资源，建设一批水平高、规模大、设施完善的高级技工学校和技
师学院。四是按照“统筹规划、合理布局、技术先进、资源共享”的原则，在有条件的城市
建设一批跨行业、高水平、体现科技发展前沿技术的高技能人才公共实训基地，面向社会提
供技能培训、职业技能鉴定服务。五是提高高技能人才待遇水平和社会地位，加大对突出贡
献高技能人才的奖励表彰力度，激发技能劳动者努力钻研技术技能的热情，努力营造有利于
高技能人才成长的环境。通过完善高技能人才培养体系，加快培养数量充足、结构合理、素
质优良的技术技能型、复合技能型和知识技能型高技能人才。
（二十七）积极鼓励发展多种形式的职业技能培训
发展多种形式的职业技能培训是加快培养经济社会发展需要的技能劳动者的重要途径。
针对劳动力总量矛盾与结构性矛盾并存、高技能人才短缺的现状，“十一五”期间将针对不同
群体，组织实施多种形式的职业技能培训，促进劳动者整体素质的提高。一是实施“新技师
培养带动计划”，在未来五年内，全国新培养190万名技师和高级技师、700万名高级技工，
并带动中级、初级技能劳动者队伍梯次发展。二是实施“城镇技能再就业计划”，在未来五
年内，对2000万下岗失业人员开展职业技能培训，培训后合格率达90%以上，再就业率达到
60%以上。三是实施“能力促创业计划”，在未来五年内，对200万城乡劳动者开展创业意识
教育和创业能力培训，培训合格率达到80%以上；对有创业愿望并具有一定创业条件的人员，
提供创业培训、项目开发、小额贷款、开业指导、跟踪服务“一条龙”服务。提高开业成功
率和稳定率，发挥创业促进就业的倍增效应。四是实施“农村劳动力技能就业计划”。在未
来五年内，对4000万农民工开展职业技能培训，进一步增强培训的针对性、实用性和有效性，
使其掌握职业技能后实现转移就业。
（二十八）完善社会化职业技能鉴定、企业技能劳动者评价、职业院校资格认证和专项
职业技能考核的工作体系
针对劳动者就业和职业生涯发展的实际需要，“十一五”期间将健全和完善社会化职业技
能鉴定、企业技能劳动者评价、职业院校资格认证和专项职业能力考核的多元化技能人才评
价体系。实施“国家技能资格导航计划”，为6000万劳动者提供鉴定服务，重点抓好高技能
人才评价工作。一是逐步完善社会化职业技能鉴定。大力推进高技能人才公共实训基地建设，
加快建立城市中心鉴定平台，面向社会提供职业技能鉴定服务。全面推进技师考评制度改革，
结合经济发展需要，重点抓好从业人员多、技术要求高的200个左右职业的高技能人才评价
工作。加强对下岗失业人员和农民工的职业技能鉴定服务，切实帮助他们提高转移就业能力。
二是大力加强企业技能人才评价。进一步强化企业在评价和使用技能人才中的主体地位，完
善企业工作现场考核和业绩评价的方法。三是实施职业院校学生职业资格认证工作。定期调
整更新职业院校专业设置与国家职业资格对应目录，指导学生获取相应的职业资格证书。积
极探索将职业技能鉴定与教育培训考试结合进行的方式方法，重点加强学生操作技能的考核。
四是推动专项职业能力考核。对现代制造业、服务业中从业人员较多的职业，分阶段进行专
项职业能力考核。根据农村劳动力特点和就业需求，选择就业需求量大、操作技能简单易学
的就业技能组织专项能力考核。同时，大力发掘高技能人才掌握的绝招绝技，探索进行专项
能力认证。五是加强职业技能鉴定管理，做好基础工作。根据公开、公平、公正的要求，规
范鉴定工作流程，加快国家职业标准开发、题库建设、教材开发，培育管理人员、考评人员、
质量督导人员和技术专家四支队伍建设。
六、加快完善社会保障体系
（二十九）继续完善企业职工基本养老保险制度
“十五”期间，企业职工基本养老保险制度为促进改革、发展和维护社会稳定发挥了重
要作用。但是，随着人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的发展，现行企业职工基本养老
保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题，如覆盖范围不够广泛、基本养老
保险个人账户没有做实、基本养老金计发办法不尽合理等，影响了制度的平稳运行和可持续
发展，亟待进一步改革和完善。 “十一五”期间将以落实《国务院关于完善企业职工基本养
老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）为重点，一是继续确保基本养老金按时足额发放，
保障离退休人员基本生活，各地不得发生基本养老金新的拖欠，同时补发历史拖欠。二是统
一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活
就业人员参保为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。三是逐步做实个人账户，完善社会统筹
与个人账户相结合的基本养老保险制度，实现由现收现付制向部分积累制的转变。四是改革
基本养老金计发办法，将缴费时间长短和数额多少与待遇水平挂钩，建立参保缴费的激励约
束机制。五是建立养老金的正常增长机制，适时调整基本养老金水平，让广大退休人员分享
经济社会发展成果。统筹考虑企业与机关事业单位退休人员养老金的调整，逐步缓解退休人
员养老金待遇差距。六是积极开展企业年金工作，逐步建立基本养老保险、企业年金和个人
储蓄养老保险相结合的多层次养老保障体系，提高退休人员的养老保障水平。
（三十）加快推进机关事业单位养老保险制度改革
机关事业单位养老保险制度改革是国家养老保险制度改革的重要组成部分。机关事业单
位退休制度建立以来，对促进机关事业单位改革发展、保障退休人员生活，发挥了重要作用。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展以及机关事业单位改革的不断深入，出现了单位负
担畸轻畸重、人员流动困难、退休金拖欠等问题，亟待推进机关事业单位养老保险制度改革。
按照国务院的要求，“十一五”期间将加紧研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案，配
合《公务员法》的实施和事业单位体制改革，逐步建立起与企业制度相衔接的机关事业单位
养老保障制度。特别是配合事业单位分类改革试点，分别在东部、中部、西部选择部分地区
开展事业单位养老保险改革试点，按照积极稳妥、先行试点、逐步推开的原则，逐步建立事
业单位的养老保险制度。
（三十一）推进构建以基本医疗保障为主体、以保障大病风险为重点、兼顾多层次需求
的医疗保障体系
“十五”期间，城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗试点顺利推进，但是学
生、儿童和其他非从业城镇居民的医疗保障问题日益突出，成为社会关注的热点。“十一五”
期间，将进一步扩大医疗保险的覆盖范围，研究建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险制
度。根据城乡居民承受能力和当地经济发展水平，坚持基本保障，兼顾多层次医疗需求，在
继续扩大城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度覆盖面的基础上，对非从业城
镇居民的基本医疗保障作出制度安排，逐步建立健全城镇医疗保险制度和新型农村合作医疗
制度。同时，加快推进社会医疗救助制度建设，进一步规范补充医疗保险，统筹协调各类人
员的医疗保障政策，逐步形成覆盖城乡居民的医疗保障制度体系。进一步扩大生育保险覆盖
范围，建立健全生育保险医疗服务体系和费用结算办法。
（三十二）建立失业保险与促进就业联动机制，积极推动东部地区适当扩大失业保险基
金支出范围试点按照《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）
要求，建立失业保险与促进就业联动机制，以及积极推动东部地区适当扩大失业保险基金支
出范围试点，是失业保险在“十一五”期间的两项重点工作：
建立失业保险与促进就业联动机制，一是在切实保障失业人员基本生活的前提下，进一
步完善失业保险金申领办法，合理确定失业保险金标准，使最低工资标准、城市居民最低生
活保障标准相互衔接和配套，建立促进就业的激励约束机制。二是充分发挥街道（乡镇）社
区劳动保障工作平台的职能作用，加强部门间的沟通合作，及时掌握失业人员和城市居民最
低生活保障对象的就业、收入以及失业保险信息，及时提供帮助和服务。三是针对关闭破产
企业需要安置人员等群体的特点，提前介入，提供包括失业保险在内的有针对性的、系统性
的就业服务，促进其尽快实现再就业。
进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能，积极推动东部地区适当扩大失业保险基金
支出范围试点。通过试点探索进一步发挥失业保险制度促进就业功能的有效办法，建立失业
保险促进就业的新机制。目前，各地失业保险面临的形势和任务不尽相同，发展不平衡，东
部地区经济发展较快，市场就业机制相对成熟，失业保险基金承受能力较强，基础管理工作
较扎实，有条件先行一步。经国务院同意，劳动保障部和财政部已对东部地区试点工作进行
了具体部署。其他地区需要在现行政策框架内，充分使用好从失业保险基金中列支的对职业
培训和职业介绍补贴，根据实际情况调整确定合理的支付标准，提高资金使用效益。
（三十三）积极探索确立工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的工伤保险制度
工伤补偿、工伤预防和工伤康复是《工伤保险条例》赋予工伤保险制度的三大功能。工
伤补偿是工伤保险制度建立初期优先解决的内容，随着工伤保险制度建设的推进，需要更加
关注工伤预防和工伤康复，通过工伤预防从源头上采取措施减少事故和职业病的发生，通过
医疗康复、职业康复、社会康复和心理康复等工伤康复工作，帮助工伤职工尽可能恢复和提
高身体功能、生活自理能力和职业劳动能力，使他们重整伤后生活或重返工作岗位，回归社
会。
目前，我国的工伤保险制度主要以工伤补偿为主，工伤预防、工伤康复尚处于探索、试
点阶段。“十一五”期间，将积极探索确立工伤补偿、工伤预防和工伤康复相结合的工伤保险
制度。在完善工伤补偿制度的基础上，加快探索确立工伤预防和工伤康复制度。在工伤预防
方面，明确和细化《工伤保险条例》中工伤预防的相关规定，同时进一步完善工伤保险行业
差别费率和企业浮动费率机制，充分发挥其促进工伤预防的作用。在工伤康复方面，逐步在
现有社会资源中选择有条件的综合医疗机构、康复机构进行工伤康复多种模式的试点探索。
（三十四）探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保
险制度
探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度，不
仅是应对人口老龄化挑战、落实计划生育国策的配套措施，是确保我国现代化、城镇化顺利
推进的必然选择，也是调整国民收入分配、缓解社会矛盾和统筹城乡协调发展的有效手段。
农村养老保险制度的建立，有利于缩小城乡居民收入差距，有利于建设社会主义新农村和构
建和谐社会的顺利进行。党中央、国务院十分重视“三农”问题，对建立农村社会养老保险
制度提出了明确要求。2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
（中发〔2006〕1号）明确提出要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相
配套的农村社会养老保险制度，同时提出，按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对
农村社会保障制度建设的投入。
按照党中央、国务院的要求，《劳动保障规划》提出“十一五”期间将从农村实际和农民
特点出发，以被征地农民社会保障制度建设为重点，逐步推进务农农民社会保障制度建设，
积极建立与农村经济发展水平相适应、与新型合作医疗和最低生活保障等制度相配套、保障
方式多层次、资金来源多渠道、制度法制化、管理规范化、服务社会化的新型农村养老保险
制度，把农村社会养老保险事业推进到一个新的发展阶段。
（三十五）着力推进被征地农民的社会保险工作
随着我国工业化、城镇化的发展，部分农村集体土地被征用，由于过去征地的安置补偿
机制不健全，相当多的被征地农民生活水平因征地而下降。建立被征地农民社会保障制度，
解决好被征地农民的社会保障问题，是推进城镇化建设的重要举措，是建设社会主义新农村
的重要配套措施，是统筹城乡发展、构建和谐社会的必然要求，有利于加快我国工业化、城
镇化和现代化进程，有利于维护我国改革发展和稳定大局。
党中央、国务院高度重视被征地农民就业培训和社会保障问题。2006年中发1号文件明
确提出“完善对被征地农民的合理补偿机制”，“健全对被征地农民的社会保障”，同年4月，
《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》
（国办发〔2006〕 29号）要求，各级政府要将做好被征地农民就业和社会保障工作作为征
地制度改革的重要内容，明确范围，突出重点，统筹兼顾，根据城市规划区内外不同情况实
行分类指导，采取有效措施落实社会保障资金，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，
长远生计有保障。
劳动保障规划提出“十一五”期间要着力推进被征地农民的社会保险工作。落实这一要
求，必须结合实际制定切实可行的实施办法，加强分类指导和调度，组织试点和推广工作。
加强基础工作，建立统计制度，摸清被征地农民的底数。将社会保障作为被征地农民安置的
基本政策措施，尽快建立被征地农民社会保障专项资金。对被征地农民给予公平的补偿，建
立健全被征地农民合理分享工业化、城镇化和现代化成果的机制，逐步建立对土地所有权或
使用权的补偿。
（三十六）不断提高社会保险统筹层次
社会保险遵循大数法则，覆盖范围越广、人数越多、基金统筹调剂的范围越大，基金的
互济和抵御风险的能力越强。但是，目前养老、失业等险种仍存在统筹层次较低的问题，难
以发挥社会保险的互济和调剂功能，不利于提高管理水平，在一定程度上影响了劳动力的合
理流动。为此，《劳动保障规划》提出，“十一五”期间将提高社会保险统筹层次，不断增强
统筹调剂的能力。其中提高基本养老保险统筹层次的要求最为急迫。“十五”期末，已有12
个省份实现了养老保险省级统筹，但许多地区仍实行市级或县级统筹。“十一五”期间的主要
任务是推动地方加快提高统筹层次，基本实现养老保险省级统筹。一是尽快制定下发基本养
老保险省级统筹标准，加强分类指导，推动各地建立规范的省级统筹制度。重点推进进行扩
大做实个人账户试点的地区，结合个人帐户基金的省级管理，加快实现省级统筹。二是建立
健全省级基金调剂制度。进一步加强全省养老保险基金预决算管理，通过严格执行收支预算
制度，实现省级基金的统筹调剂。三是采取有力措施进一步明确各级政府的责任。在推进省
级统筹过程中，注意调动和发挥市县的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到
责任明确，各尽其职。
（三十七）建立健全社会保险基金预决算制度
随着我国社会保险事业的发展，社会保险覆盖范围不断扩大，基金规模迅速增大，2005
年养老、医疗、失业、工伤和生育五项基金收入达到6968亿元，对社会保险基金管理提出了
更高要求。建立健全基金预算和决算制度是完善社会保险基金管理的一项重要手段，对于保
证社会保险制度平稳运转具有重要意义。社会保险基金预算是指经办机构根据社会保险事业
发展计划和年度实施计划编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。社会保险基金
预算管理是对基金运行的全部活动进行监督和管理，包括预算的编制、审批、执行、调整及
预算控制等，贯穿于社会保险基金管理的全过程。社会保险基金决算是基金预算执行情况的
总结，是实施社会保险基金预算制度的重要环节，通过编制社会保险基金决算能够全面完整
地反映社会保险基金的年度收支状况，考核社会保险制度的贯彻执行情况，分析和检查预算
的执行情况，以便发现预算管理和财务管理工作中存在的问题，采取措施加以改进。建立和
健全社会保险基金预决算制度对于提高基金管理的科学性和前瞻性，实施事前监督、事中控
制和事后管理，强化政府在社会保险基金管理中的责任，进而确保基金收支平衡、及早预测
和分散财务风险，使社会保险基金保持健康运行和发展有着非常重要的作用。《劳动保障规划》
指出“十一五”期间，将转变传统的管理模式，建立科学的管理理念和管理方法，在探索和
实践的基础上建立起独立的社会保险基金预算制度以及与之相适应的基金决算制度；进一步
明确各级政府对社会保险的责任，强化约束机制；全面加强社会保险基础管理工作，实现规
范化、标准化、信息化；完善社会保险基金监督体系，确保基金安全、完整。
（三十八）妥善解决困难群体医疗保障费用来源问题
“十五”期间，医疗保险制度改革虽然取得了很大成绩，但与构建社会主义和谐社会的
要求以及广大人民群众医疗保障的需求相比还有很大差距。当前面临的突出矛盾和主要问题，
一是在制度覆盖范围内，还有相当部分的困难企业职工和关闭破产企业退休人员因缺乏缴费
能力，难以参保。二是在解决城镇就业人群基本医疗保障问题的同时，其他城镇居民如大中
小学生、未就业的职工家属等，还没有相应的制度安排，要求参加医疗保险的呼声越来越高。
针对近年来困难企业职工、关闭破产企业退休人员缺乏医疗保障等突出问题，不少地区
因地制宜，采取以解决大病医疗保障为重点，采取适当降低缴费率，先建立统筹基金等办法，
解决了部分关闭破产企业退休人员和困难企业职工的基本医疗保障问题。但是，仍有相当数
量的困难企业职工和关闭破产企业退休人员难以纳入医疗保险。 “十一五”期间，有关部门
将继续加大政策研究和工作协调力度，通过多渠道筹资，妥善解决困难企业职工和关闭破产
企业退休人员的医疗保障资金来源问题。考虑到城镇居民家庭状况差距较大，收入普遍偏低，
政府将对困难人群分别给予不同程度的资助，帮助其参加基本医疗保险。
（三十九）探索建立健全社会保障基金运营机制
社会保障基金是社会保障制度运行的基础。随着我国社会保障制度的不断完善、社会保
障基金需求量的逐步增大，社会保障基金投资运营问题越来越紧迫。巨额社会保障基金通过
购买政府债券、存入银行或者参与国家重点建设项目的投资等方式，在达到社会保障基金保
值增值目的的同时可直接或间接地支援国家经济建设。搞好社会保障基金投资运营是规避通
货膨胀风险、分享经济发展成果,实现社会保障基金保值增值的重要途径。
目前社会保障基金中可以投资运营的有养老保险个人账户基金、企业年金基金、全国社
会保障基金及农村社会养老保险基金。这几项社会保障基金的不同性质决定了其投资运营的
不同方式，为确保各项社会保障基金在安全前提下实现保值增值，国家针对不同基金性质已
经或即将制定相应的投资运营办法。“十五”期间,已对企业年金基金及全国社会保障基金的
投资运营进行了探索,取得了积极的成效。“十一五”时期, 将在总结东北三省改革试点经验
的基础上，制定养老保险个人账户基金投资管理办法，探索逐步做实的养老保险个人账户基
金的投资运营工作。初步思路是采取直接投资与委托投资相结合的方式，由具备资格的商业
银行进行托管。直接投资可由受托机构负责，委托投资由具备资格的投资机构负责。个人账
户基金投资运营，由中央统一制定政策并监督实施，省级统一管理，依托市场运作。
（四十）进一步加强社会保障基金监管
社会保障基金监管工作是社会保障制度的重要组成部分。为保障社会保障基金安全运行，
必须对社会保障经办、投资运营等机构，以及参保单位、参保人员在社会保障基金征缴、支
付、管理和运营过程中的行为实施检查或控制，并对管理结果进行评价，对存在的问题进行
纠正，以防范和化解社会保障基金管理中的风险。“十一五”时期对不同社会保障基金监管的
重点各有侧重：
在加强社会保险基金监管方面，一是完善社会保险基金监管制度。在起草社会保险法、
劳动法修正案、刑法修正案等基本法律中，对社会保险基金监督的相关问题做出规定，确定
其法律地位和基本原则;制定社会保险基金监督管理条例，作为社会保险基金监督的专门法
规，规范社会保险基金征缴、管理、支付、运营等行为;根据实际工作需要，研究制定单项法
规或规范性文件，对社会保险基金投资运营、反欺诈等做出制度性规定，实现规范管理。二
是建立行政监督、专门监督、社会监督、内控制度相结合的监管体系，形成齐抓共管的局面。
三是建立预警监控机制。利用现代化的网络和信息手段，使各项社会保险基金管理信息实现
对接和联网传输，实现对社会保险基金的收支、管理及投资运营的实时监控。同时逐步建立
参保人员的诚信档案，对不良行为进行系统记录，并作为重点监控对象。在全国社会保障基
金监管方面,随着全国社会保障基金的规模逐年增大，投资范围的逐步拓宽，特别是进入国际
资本市场后，面临的风险会相应增大，需要进一步加大监管力度。不断完善各项制度，特别
是要制定全国社会保障基金条例，使全国社会保障基金的管理运行规范化。
在企业年金监管方面，在基本搭建了法规架构、准入了管理机构、实施合同备案的基础
上，监管工作的重点逐步转向规范市场运营。“十一五”期间需要进一步研究制定企业年金基
金运作的配套法规；对已具备企业年金基金管理资格的各类机构的管理水平进行跟踪评价、
考核，及时发现并淘汰资质下降的机构，确保企业年金基金运作的安全；规范管理机构的运
作行为，逐步建立起良性竞争的机制；建立信息披露和报告制度，逐步建立起社会监督与政
府监督相结合的机制；进一步完善部门协同监管的机制，以保护企业年金基金和受益人的利
益。
（四十一）完善参保人员社会保险关系转移、衔接政策
我国各项社会保险均实行属地管理原则，即劳动者在哪里就业，就在哪里参保，建立社
会保险关系；劳动者跨统筹范围流动时，应转移养老、失业、医疗保险关系。为规范参保人
员社会保险关系的建立、转移和接续，近年来，国家有关部门陆续出台了一些法规政策。但
在实际操作中，各地在社会保险关系特别是养老和医疗保险关系转移政策和具体经办等方面
还存在一些问题，导致跨统筹地区流动时，部分职工养老保险关系难以转移接续，退休人员
异地就医管理问题比较突出。
《劳动保障规划》提出“十一五”期间，要进一步完善参保人员社会保险关系转移、衔
接的政策措施，主要做好以下几项工作。一是提高统筹层次。养老保险要尽快实现省级统筹，
解决参保人员在省内流动的障碍。二是在完善城镇养老、医疗保险制度过程中，继续坚持在
基本制度框架和基本政策上全国统一，便于流动人员养老、医疗保险关系的转移和待遇的衔
接。三是研究规范流动人员养老、医疗保险关系转移办法，进一步完善相关政策措施。同时，
做好技术支持工作，借助“金保工程”建设，探索并逐步实现社会保险信息在地市间、省市
间的信息共享，为参保人员建立、转移和接续社会保险关系提供方便的服务。四是加快社会
保险立法进程，从法律法规层次保障城镇各类从业人员合法的社会保险权益。
（四十二）推进社会保险经办机构服务规范化、信息化、专业化建设
随着经济社会发展，特别是在人口老龄化、城镇化和就业形式多样化的形势下，社会保
险经办工作范围、内容、对象和方式都发生深刻变化，管理体制、工作机制、管理水平、工
作条件和人员素质等与形势发展不相适应。加强经办能力建设，实现社会保险经办工作的规
范化、信息化和专业化“三化”建设目标，是“十一五”时期一项非常重要的任务。
规范化，就是要做到管理有制度，操作有标准，流程有章法。信息化，就是要做到业务
经办实行计算机操作，数据采集、信息传递、运行监控通过网络进行，确保联网畅通，确保
上传数据全面准确、及时有效。专业化，就是要制定和完善职业标准，做到上岗有资格，服
务有标准，培训有制度。推进社会保险经办机构管理服务规范化、信息化、专业化，是一项
长期的任务，同时也是一项复杂、庞大的系统工程，需要通过试点，在不断总结经验的基础
上逐步推开。
（四十三）加快公共老年服务设施和服务网络建设
目前，全国退休人员已达5000万人，预计2010年将达到7000万人左右，各种老年服务
需求日益增长。《劳动保障规划》指出“十一五”期间，进一步完善街道社区劳动保障工作平
台，发展老年护理服务，兴建退休人员公寓，提高退休人员生活质量。
建设公共老年服务设施和服务网络主要包括三方面内容：一是加强街道社区劳动保障工
作平台建设，不断完善机构、人员、场地、经费、规章制度等工作条件，为退休人员提供养
老保险、医疗保险等管理服务，组织开展文体娱乐等活动。二是开展老年护理服务，以培训
专业化的养老护理员队伍为切入点，具体包括制定专门培训计划，编写教材，制定职业标准
和技术规范，组织开展养老护理员培训等工作，为退休人员提供生活照料、精神慰藉、卫生
保健、权益维护等方面的服务。三是兴建退休人员公寓。满足那些有在社会养老机构养老意
愿的退休人员，尤其是“空巢”、高龄和患病等退休人员的服务需求。目前，有关部门正在研
究制订退休人员公寓发展建设规划，争取优惠政策，制定行业规范和质量、技术标准，建立
资质评估认证体系。同时，在有条件地区进行退休人员公寓建设试点，以推动这项事业健康
快速发展，为人口老龄化高峰做准备。
七、发展和谐劳动关系
（四十四）全面实施劳动合同制度
劳动合同制度是市场经济下调整个别劳动关系的基本制度，是劳动关系自主协调机制的
重要内容。《劳动法》施行以来，劳动合同制度在全国的实施工作取得了很大进展，对于深化
企业劳动用工制度改革、建立与社会主义市场经济体制相适应的新型用人机制、维护劳动者
与用人单位双方的合法权益，进而促进劳动关系和谐稳定起到了重要作用。但随着所有制形
式和用工方式的多样化，劳动合同制度实施中出现了一些新情况、新问题，一些用人单位招
用劳动者不签订劳动合同，有的与劳动者签订的劳动合同内容不规范、合同期限短期化倾向
明显，有的不依法履行劳动合同，甚至随意解除、终止劳动合同，侵害劳动者的合法权益。
为从源头上规范劳动关系，切实维护劳动者的合法权益，《劳动保障规划》将全面实施劳动合
同制度作为“十一五”期间健全劳动关系调整机制的一项重要任务，明确提出了实现各类企
业与劳动者普遍依法签订劳动合同的工作目标，具体措施有：一是积极推进劳动合同法立法
进程，为全面推进劳动合同制度实施提供法律依据。二是加强对用人单位实施劳动合同制度
的规范和指导。针对不同行业以及不同类型用工的特点，制定规范、简明、实用的劳动合同
示范文本并向社会公布，供用人单位和劳动者参考。采取有效措施切实解决一些用人单位与
劳动者签订的劳动合同条款不完善、内容不合法、权利义务不对等问题。督促用人单位加强
劳动合同管理，完善与劳动合同制度相配套的内部规章制度，促进劳动合同依法履行和劳动
合同制度的规范运行。三是全面建立劳动用工备案制度，加强对用人单位劳动用工情况的动
态监管。要求用人单位将招用劳动者情况，与劳动者签订、终止、解除劳动合同等情况向劳
动保障部门登记备案。四是积极开展劳动合同法律法规的宣传和培训。通过广播、电视、报
刊和互联网等新闻媒体，宣传劳动合同法律、法规和政策，增强用人单位和广大劳动者的劳
动合同意识，为全面实施劳动合同制度营造良好的舆论氛围。五是加大对用人单位签订劳动
合同情况的监察执法力度。加强日常巡查、举报专查和专项执法检查工作，对拒不与劳动者
签订劳动合同的用人单位，依法予以纠正和处罚，切实推动劳动合同制度的实施。
（四十五）积极推进建立集体合同制度
集体合同制度是市场经济下集体劳动关系双方自主协调劳动关系的一项基本制度，是劳
动关系双方沟通、协商的重要平台，是平衡劳动关系双方力量的重要手段。随着我国市场经
济体制的建立和劳动力市场的逐步完善，劳动关系主体地位进一步确立，集体协商作为企业
内部自主协调劳动关系的主要方式越来越显示出必要性。但当前集体协商的作用尚未充分发
挥，集体合同制度覆盖面不广，在非公有制企业，特别是未成立工会组织的企业进展较慢。
集体协商的实效性不强，协商内容比较单一。一些企业虽然签订了集体合同，但没有真正建
立集体协商机制，签订的集体合同流于形式。《劳动保障规划》提出“十一五”期间，将把继
续推行集体合同制度作为一项重要任务来抓：一是进一步扩大集体合同制度覆盖面。会同工
会组织推动已建立工会的企业全面开展集体协商签订集体合同，指导国有改制企业做好重签、
续签集体合同工作。针对中小型非公有制企业工会组织不健全、劳动者基本权益缺乏保障、
工资水平总体偏低的情况，在这类企业比较集中的乡镇、街道、社区、经济开发区和工业园
区，大力推进区域性、行业性集体协商。二是增强集体协商的实效性。将工资分配、劳动定
额等事关劳动者切身利益的事项作为集体协商的核心内容，指导企业以工资分配、工时和劳
动定额等核心劳动标准为主要内容开展协商，签订专项集体协议，切实解决部分企业通过不
合理提高劳动定额、压低计件工资单价，压低劳动者工资水平、迫使劳动者超时加班的问题。
三是加强对集体协商的指导和对集体合同的审核。制订、推广内容详尽的综合性集体合同和
单项集体合同范本，为企业开展集体协商签订集体合同提供规范、便捷的参考。加强政府部
门对集体合同的审查和统计工作，将其作为指导企业健全集体合同制度的重要手段，保证集
体协商程序和集体合同内容合法。同时，指导企业及时续签、完善和依法履行集体合同。四
是加强培育集体协商主体。积极支持和推动工会组织和企业代表组织建设，在加强企业内部
工会组织建设的同时，积极推动区域（行业）工会组织和企业代表组织建设，为开展区域性、
行业性集体协商提供组织保证。加强对集体协商代表的培训，提高其协商能力。
（四十六）健全最低工资制度
建立最低工资制度是保障劳动者基本生活和促使低收入劳动者收入水平提高的重要措
施。《中华人民共和国劳动法》明确规定：“国家实行最低工资保障制度”。目前，全国31个
省、自治区、直辖市均建立了最低工资制度。特别是2004年以来，全国31个省、自治区、
直辖市按照《最低工资规定》关于“最低工资标准每两年至少调整一次”的要求，及时对本
地区的最低工资标准进行了调整，完善了最低工资标准的正常调整机制。但目前一些地区最
低工资标准仍然较低，不能充分保障劳动者基本生活。一些用人单位不依法执行《最低工资
规定》，低于最低工资标准支付劳动者工资。《劳动保障规划》提出，“十一五”期间，将进一
步完善最低工资制度，保障劳动者基本生活，促进低收入者收入水平的提高。一是指导各地
区进一步完善最低工资标准的调整机制，全面落实最低工资标准每两年至少调整一次的要求，
按照《最低工资规定》，根据当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指
数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资等因素的变动情况，及时调整
最低工资标准，使“十一五”期间各地区最低工资标准适应经济的发展进一步提高，促进低
收入劳动者工资水平增长，使其合理分享经济发展的成果。二是推进小时最低工资标准的制
定和颁布。指导各地区按照《最低工资规定》要求，制定、颁布和及时调整小时最低工资标
准，以保障非全日制就业劳动者最低收入水平，促进灵活就业形式的发展。在“十一五”前
期实现全国31个地区全部制定颁布小时最低工资标准的工作目标。三是加强对用人单位执行
《最低工资规定》的监督检查，依法查处低于最低工资标准支付劳动者工资等违反《最低工
资规定》的行为。
（四十七）加大企业工资收入分配调节力度
工资分配是劳动关系的核心，是劳动关系双方关注的焦点，也是社会关注的焦点。工资
分配公平与否、合理与否，不仅对劳动关系的和谐有着重要影响，而且对社会稳定、社会和
谐都有着直接、重要的影响。建立公平合理的工资分配制度，对促进劳动关系的和谐具有十
分重要的意义。按照国家“十一五”总体规划关于加快收入分配制度改革，规范收入分配秩
序的要求，“十一五”期间，将重点通过完善立法和依法监督调控，消除部分企业工资分配秩
序混乱的现象，抑制拖欠工资问题的产生，形成良好的工资分配秩序。具体措施为：一是健
全企业工资分配法规，制定出台企业工资分配专项法规，为规范企业工资分配提供有力的法
律依据。二是规范企业工资支付。推动企业建立符合本企业特点的工资分配制度，指导和督
促企业将招用农民工的工资支付纳入企业工资分配制度。建立完善预防和解决拖欠工资问题
的长效机制。全面建立完善工资支付监控制度，推进工资支付保障制度的建立。加强对企业
执行国家关于工资支付法律法规情况的检查。三是加大对工资收入分配关系的调节力度。改
进和加强对垄断行业工资收入分配的监管，把深化垄断行业改革与加强政府监管和调控结合
起来，逐步引入竞争，打破垄断，从根本上解决垄断行业工资收入水平过高问题。坚持对国
有及国有控股垄断性企业工资收入分配的监管，防止行业收入分配差距的进一步拉大。将高
收入垄断性行业、企业作为重点，加强对其执行国家工资分配政策情况的监督检查，确保国
家工资分配政策的贯彻落实。对职工工资外收入进行综合治理，增强工资分配透明度。重点
治理不合理、不合法的工资外收入。四是进一步推动三项指导制度的建立完善，引导企业工
资分配。继续完善工资指导线制度，充分发挥工资指导线对工资集体协商确定工资增长的指
导作用，使企业职工工资水平随经济发展和企业效益增加不断提高。继续推进劳动力市场工
资指导价位制度建设，将此项制度建设向纵深推进，形成比较完善的以中心城市为依托，广
泛覆盖各类职业（工种），国家、省（自治区）、市多层次汇总发布的劳动力市场工资指导价
位制度。推进行业人工成本信息指导制度，指导企业合理控制人工成本水平。五是指导企业
建立以工资集体协商制度为核心的企业工资决定机制，促使劳动者工资水平合理增长。继续
推进工资集体协商机制的建立，指导企业特别是非公有制企业根据企业效益、当地及本行业
工资水平等因素，参照政府发布的工资指导线，开展工资集体协商，签订工资专项协议。鼓
励和指导企业通过集体协商在政府颁布的最低工资标准之上，确定企业或区域内行业最低工
资，促使低收入劳动者工资水平的提高。
（四十八）建立健全工资支付监控制度和工资支付保障制度
工资支付监控制度和工资支付保障制度是保障劳动者工资报酬权益的重要制度化机制。
建立工资支付监控制度，通过将企业，特别是有过欠薪行为的企业纳入监控范围，对存在欠
薪隐患的企业的工资支付情况实施重点监控，对于及时掌握工资支付动态，及早发现拖欠苗
头，及时采取措施防止或解决拖欠工资问题具有十分重要的作用。近年来有关地区的实践证
明，建立以工资保证金为主要形式的工资支付保障制度，要求企业按规定缴纳一定数额的保
证金，存入政府指定的专户，用于企业工资支付发生困难或发生工资拖欠时支付劳动者的工
资，对于有效地抑制新拖欠的发生或及时解决拖欠工资问题，保障被拖欠工资劳动者基本生
活有着重要作用。为此，“十一五”期间将加强工资支付监控制度和工资支付保障制度的建设。
一是全面推进工资支付监控制度的建立，争取“十一五”期末在多数地级以上城市建立工资
支付监控制度；建立完善企业工资支付信息网络，使企业工资支付情况报告、分析、欠薪预
警及处理各环节紧密相扣，做到监控到位、预警及时、处理得当，切实发挥监控制度对企业
工资支付情况的动态监控作用。二是进一步推动工资支付保障制度的建立完善。继续推进工
资保证金制度的建立，重点从欠薪问题比较突出的行业入手，带动其他中心城市工作的开展；
积极建立欠薪保障制度，率先在经济发达、中小型企业较多的中心城市推动，以点带面，逐
步推开。
（四十九）改革劳动争议处理制度，探索建立注重预防和调解、突出仲裁优势和作用的
劳动争议处理机制
劳动争议处理制度是处理劳动关系双方矛盾纠纷的重要机制，是劳动关系调整机制的重
要组成部分。建立健全劳动争议处理体制，对于及时、有效地化解劳动纠纷，保持劳动关系
和谐具有十分重要的作用。我国实行“一调、一裁、两审”为核心的劳动争议处理体制。20
多年来，这一体制为保护劳动关系双方权利，促进劳动关系和谐，维护社会稳定发挥了重要
作用。但是，随着社会主义市场经济体制改革的深入，劳动关系领域发生了深刻变化，劳动
关系双方的矛盾纠纷不断增多，劳动争议案件持续快速增长，现行劳动争议处理体制已不能
适应形势的需要。表现在劳动争议处理程序繁琐，周期较长，造成当事人的“诉累”和司法
资源的浪费；劳动仲裁与司法审判衔接不畅，在一定程度上影响了当事人特别是劳动者合法
权益的保障；解决机制失衡，企业劳动争议调解委员会调解职能弱化，调解能力下降，调解
成功率较低，劳动争议的仲裁裁决率和诉讼率偏高，导致当事人和处理机构代价加大。改革
劳动争议处理体制，完善劳动争议处理机制，已经成为亟待解决的重大问题，也是社会各界
广泛关注的焦点。《劳动保障规划》将改革完善劳动争议处理体制，健全劳动争议调处机制作
为“十一五”时期劳动关系调整工作的一项重要任务，具体措施包括：一是培育和完善企业
内部预防和自主协商解决劳动纠纷的机制，及时将劳动纠纷解决在基层、解决在源头。鼓励
企业和劳动者自主协商解决劳动纠纷。二是强化调解作为替代性纠纷解决机制在化解矛盾、
调处劳动纠纷中的作用，实现劳动争议的柔性化处理，避免或减少劳动争议的刚性解决。积
极推进区域性、行业性劳动争议调解组织建设。三是完善劳动争议仲裁制度，继续推进劳动
争议仲裁机构实体化建设，充分发挥仲裁高效、便捷、灵活的特点，提高仲裁处理劳动争议
的效能。四是做好裁审衔接，疏通救济渠道，切实维护当事人合法权益。
（五十）全面推进劳动争议仲裁机构实体化
随着劳动关系的复杂化，劳动纠纷呈快速上升趋势。但当前劳动争议调解职能弱化，劳
动争议仲裁员的专业化、职业化程度较低，且很不稳定。面对逐年增多的劳动争议案件进入
仲裁环节，劳动仲裁机构力量显得非常薄弱，案多人少的矛盾十分突出。同时，劳动争议处
理机构还存在经费不足，办案条件较差等问题。现有劳动争议仲裁机构的效能与形势发展的
需求极不适应。“十一五”时期，随着城镇化、工业化以及经济体制改革和经济结构调整进程
的加快，劳动关系复杂多变的趋势将愈加突出，劳动争议案件还会继续大幅上升。《劳动保障
规划》提出“十一五”期间将全面推进劳动争议仲裁机构实体化建设。重点措施有：一是加
强劳动仲裁机构建设，将劳动保障部门承担的行政职能与办案职能分离开，使劳动争议仲裁
机构成为专门化的劳动争议处理机构。二是充实专职办案人员，建立有专门办案经费来源和
独立办案场所的专业化办案机构。增强劳动仲裁处理能力，提高案件审理质量和效能。推进
仲裁员队伍专业化、职业化建设，提高劳动仲裁公信力。
八、加强劳动保障法制建设
（五十一）加快推进建立健全劳动保障法律体系
“十一五”时期，随着科学发展观的深入贯彻落实，构建社会主义和谐社会的不断推进，
劳动保障工作将越来越处于重要的位置，建立和完善劳动保障法律体系的任务越来越迫切和
艰巨。统筹城乡就业，建立统一、开放、公平、有序的劳动力市场；扩大社会保险覆盖面，
使更多的人享有社会保障；规范新的用工主体和新的用工形式，使所有劳动者置于劳动保障
法律、法规、规章及政策的保护范围内等，这些都需要尽快研究提出有效对策并制定法律法
规进行规范。劳动保障规划提出，“十一五”时期要进一步加快劳动保障立法进程，制定颁布
《劳动合同法》、《促进就业法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》等法律，制定有关企业
工资、职业技能培训鉴定、特殊人群就业保护、劳动力市场规范、基本养老保险、医疗保险
等方面的行政法规。同时，加快配套规章及地方立法步伐。到“十一五”时期末，基本建立
起劳动保障法律、法规、规章和其他规范性文件和谐统一、能够充分反映客观规律和最广大
人民的根本利益的劳动保障法律体系。
（五十二）加快制定修订劳动标准
劳动标准工作既是劳动保障工作的重要组成部分，又是劳动保障事业的重要基础，劳动
保障工作的规范化，对于促进企业劳动管理科学化具有十分重要的作用。但目前我国的劳动
标准尚未形成体系，现有的标准还存在不配套、不规范的情况，有些标准可操作性差，需要
尽快修订。尤其是劳动定额等劳动标准缺失，部分企业存在任意提高劳动定额、压低计件工
资单价，以迫使劳动者超时加班的违法行为，严重影响了劳动者身心健康。《劳动保障规划》
要求，“十一五”期间将按照“建立政府主导、行业自律、企业落实、职工监督、举报必查的
劳动标准管理工作新格局”的工作思路，将劳动标准工作作为劳动保障工作的基础来抓。重
点做好以下几方面工作：一是加强工时标准管理，完善特殊工时审批制度和职工休息休假制
度。修改完善企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批办法，严格把好特殊工时审
批关。要求上级劳动保障部门加强对下级劳动保障部门特殊工时审批情况的监管，纠正不符
合国家规定的审批行为。加强对企业工时制度的研究，指导和督促企业依法建立符合本企业
特点的工时制度。加强对企业执行国家工时标准情况的监督检查，依法纠正企业的违法强迫
劳动者超时加班的行为。积极推动职工带薪年休假制度的出台，保障职工休息休假权。二是
加快劳动标准的制修订工作。指导行业协会或中介组织开展国家和行业标准的制修订。同时，
在有条件的地区，特别是劳动密集型企业集中的地区，选择一些有代表性的行业制订地方行
业性劳动定额标准以及产品和工序的计件单价，为企业合理确定劳动定额和计件单价提供依
据。同时，指导和督促企业将国家、行业和地方劳动标准细化为企业具体执行标准，科学合
理地确定劳动定额标准。三是建立艰苦岗位津贴制度，制订实施行业艰苦岗位最低津贴标准，
促使煤炭等行业一线艰苦岗位劳动者工资水平的提高。四是继续加强对女职工和未成年工的
保护。研究修订《女职工劳动保护规定》，完善对女职工的劳动保护措施，切实保护女职工身
心健康。完善未成年工劳动保护政策。加强对用人单位落实国家关于女职工和未成年工法律
法规的监督检查，严厉打击非法使用童工等违法行为。
（五十三）进一步完善劳动保障监察制度和体制
劳动保障监察执法是保障劳动保障法律法规及各项政策得到贯彻落实,维护劳动者合法
权益,构建社会主义和谐社会的重要手段。《劳动保障规划》提出，“十一五”时期要完善劳动
保障监察制度，健全劳动保障监察体制，加大监察执法力度，切实维护劳动者权益。工作重
点：一是推进劳动保障监察制度建设和监察管理模式、机制创新。完善监察执法主体、执法
程序、执法责任和评议考核等制度。积极推行主办监察员制度。健全日常检查制度、举报投
诉调查处理制度、专项检查制度和书面审查制度。推动各地创新执法模式，实行劳动保障监
察“网格化”和“网络化”管理，落实目标责任制，提升管理手段和管理绩效。二是全面建
立和完善企业劳动保障守法诚信制度，对劳动保障重大违法行为向社会公布制度和举报奖励
制度等。三是继续加大对违法行为高发的重点地区和重点行业的监察执法力度。进一步健全
以劳动保障部门为主、有关部门配合、齐抓共管的维权综合治理机制，保障劳动保障法律法
规及各项政策的贯彻落实，切实维护劳动者合法权益。四是完善劳动保障监察执法体制，提
高监察执法能力和水平。进一步健全劳动保障监察机构，县级以上劳动保障行政部门全部建
立专门的劳动保障监察执法机构，有条件的地区要在乡镇、街道、社区设立劳动保障监察分
支或派出机构，形成强有力的监察组织网络。科学配置劳动保障监察员人数，做到劳动保障
监察执法能力同维护劳动者合法权益的需求相适应。同时配备适应工作需要的兼职监察员和
劳动保障法律监督员。强化劳动保障监察人员学习培训，提高劳动保障监察员的业务素质和
处理违法案件、应对突发事件的能力。
（五十四）全面建立用人单位劳动保障守法诚信制度
用人单位劳动保障守法诚信制度是劳动保障部门依法行使国家劳动保障监察权、通过对
各类企业遵守劳动保障法律法规的情况实施监督检查、根据国家规定的劳动保障相关要求将
企业分别认定为不同的信用等级，并实行分类监管的一项制度。用人单位劳动保障守法诚信
制度的主要内容包括：劳动合同订立情况；遵守社会保险规定情况；遵守最低工资规定和工
资支付规定情况；遵守工作时间和休息休假制度情况；遵守女职工和未成年工特殊劳动保护
规定、禁止使用童工规定情况；遵守职业培训制度、技术工种持证上岗规定情况；依法建立
规章制度情况；遵守劳动保障法律法规规章的其他情况。
自2003年劳动保障部办公厅制定实施《关于推行企业劳动保障诚信制度的指导意见》（劳
社厅发〔2005〕21号）以来，在强化劳动保障监察执法效能，引导用人单位认真遵守劳动保
障法律法规、自觉维护劳动者合法权益方面，取得了明显成效。为进一步加强劳动保障监察
执法的针对性、有效性，推动企业按照社会主义市场经济的要求，逐步建立自我规范、自我
约束、自我激励、自我发展的劳动保障管理模式，树立诚实守信的企业社会形象，促进劳动
保障法律法规的全面贯彻实施，切实维护劳动者的合法权益，为经济发展和社会稳定创造条
件，《劳动保障规划》提出 “十一五”期间将全面推行用人单位劳动保障守法诚信制度，尤
其是做好具体制度设计和基础数据收集工作，对用人单位劳动保障诚信情况进行动态管理，
逐步完善诚信数据收集体系、动态监管体系、信息交流体系和失信惩戒工作机制，建立对用
人单位重大违法行为向社会公布制度。
（五十五）建立较为完备的依法行政与执法监督工作制度
劳动保障工作事关社会各个方面的利益，依法行政和执法监督责任大、任务重，必须建
立相应的工作制度予以保障。近年来，因劳动保障行政行为引发的行政复议和行政应诉案件
数量激增，群体性案件越来越多，处理难度加大。一些案件不仅涉及行政执法行为不规范的
问题，也涉及到许多复杂的政策衔接和历史遗留问题。在处理劳动保障行政争议案件时，发
现有些具体行政行为存在或多或少的问题，如有的是程序不规范、任意性较大，有的是缺乏
法律依据或错误地适用了政策规定，还有的是欠缺合理性。《劳动保障规划》明确提出，“十
一五”时期要进一步建立较为完备的依法行政与执法监督工作制度，主要包括：一是建立和
完善劳动保障政务公开制度。切实做到决策有程序、议事有规则、办事有章程、行为有规范。
公开行政机关重大决策的基本决策过程及其结果；公开为行政行为相对人办事的政策依据、
章程制度、程序办法及办理时限和结果；公开办事纪律和监督措施。二是建立和推行行政执
法责任制。依法界定行政机关行政执法职责和建立行政执法评议考核机制。做到责任落实，
奖罚分明。既要加强行政机关工作人员的依法行政意识，又要明确发生违法行政行为后的纠
正方式。三是完善行政许可、行政审批的工作制度，探索建立行政许可统一办理制度；完善
行政许可申请、决定、送达等各个环节的工作规程；制定听证规则；建立对被许可人的监督
检查制度、行政许可责任制度，加强对行政许可的监督检查，保护当事人的合法权益。四是
进一步完善行政复议和行政应诉工作制度。明确法定职责，创新工作机制，建立复议申请受
理和处理制度，杜绝有案不受，有法不依，以及不在规定期限内作出行政复议决定的行为。
通过不断改进工作方式，探索建立办理复议案件承办责任制度、重大疑难案件集体审查制度、
复议案件评判制度、行政复议建议书和执法问题通报制度、重大复议决定备案制度以及复议
案件办案质量考核评议制度等，不断提高行政复议案件的办理质量。通过建立依法行政和强
化执法监督的工作制度促使行政管理、行政执法水平不断提高。
九、保护农民工的合法权益
（五十六）大力开展农民工职业技能培训
农民工已经成为我国产业工人的主体，也是未来我国产业工人的重要来源。提高农村转
移劳动力的职业技能水平，是我们由制造大国向制造强国和创造大国迈进的重要措施。《劳动
保障规划》提出，大力开展农民工职业技能培训和引导性培训，提高农民职业技能、转移就
业能力和外出适应能力。通过加快“农村劳动者技能就业计划”的组织实施，充分利用各类
教育培训资源，开展职业技能培训，使农民工掌握就业技能、实现转移和稳定就业，为我国
国民经济持续健康快速发展培养新的产业工人大军。初步安排是“十一五”期间共培训4000
万人，每年培训800万人。主要内容：一是组织农村初高中毕业未升学者、农村退役士兵和
其他农村新生劳动力参加劳动预备制培训，组织有意愿外出务工的农民工参加劳务输出培训，
组织农民工参加职业技能提升培训。二是组织职业技能鉴定机构对参加培训并有鉴定要求的
农村劳动者提供技能水平认证服务，对鉴定合格的发放相应职业资格证书或专项职业能力证
书。三是组织公共就业服务机构加强对农民工的就业服务，建立信息沟通渠道和政策协调机
制，发展区域间劳务协作，提高劳务输出输入组织化程度。四是指导各地将农民工的培训与
就业、维权工作有机结合，形成“三位一体”的工作模式。
（五十七）抓紧研究建立适合农民工特点的社会保险制度
建立适合农民工特点的社会保险制度不仅关系到维护农民工合法权益，而且关系到统筹
经济社会发展和构建和谐社会。农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，为我国城乡经
济社会发展做出了重要贡献，但农民工的社会保险待遇问题在相当范围内长期未得到解决。
党中央、国务院高度重视农民工工作，2006年专门出台了《国务院关于解决农民工问题的若
干意见》（国发〔2006〕5号），明确要求优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题。针
对农民工多从事风险较高的行业、易受到事故伤害、农民工流动性大的特点，《劳动保障规划》
提出 “十一五”期间通过实施农民工“平安计划”，优先解决农民工参加工伤保险问题；按
照“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”的原则，以解决农民工大病医疗保障
为重点，以省会城市和大中城市为重点，以农民工比较集中的加工制造业、建筑业、采掘业
和服务业等行业为重点，以与城镇用人单位建立劳动关系的农民工为重点，争取到2008年底
将与城镇用人单位建立劳动关系的大多数农民工纳入医疗保险。同时，在总结地方试点经验
的基础上，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险
办法，继续落实好《失业保险条例》关于农民合同制工人参加失业保险的规定。
（五十八）切实维护农民工合法权益
“十一五”期间，要按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5
号）的要求，进一步加大对拖欠工资等侵害农民工合法权益行为的查处力度，切实维护农民
工合法权益。在劳动保障领域的主要具体措施有：一是加快劳动合同和工资支付立法进程，
进一步加大对拖欠工资尤其是拖欠农民工工资等行为的处罚力度。二是不断加大监察执法力
度。加强日常巡视检查，畅通举报投诉渠道，深入开展工资支付、劳动合同签订情况等专项
执法检查。对克扣、无故拖欠农民工工资以及不与农民工签订劳动合同等违法行为，依法进
行重点查处，及时作出行政处理决定。对用人单位拒不执行行政处理决定的，依法申请人民
法院强制执行。对无故拖欠和克扣农民工工资时间长、数额大、性质恶劣的企业，在依法进
行处理的同时，通过政府网站以及新闻媒体予以曝光。三是探索解决拖欠农民工工资的长效
机制。在总结各地实践经验基础上，逐步建立和推广企业劳动保障守法诚信制度、工资支付
监控制度、工资支付保障制度，从制度上建立预防和处理拖欠农民工工资行为的有效机制。
充分发挥各级农民工工作协调机构的作用，协调有关部门，齐抓共管，对侵害广大农民工合
法权益行为进行综合治理。四是继续加大普法宣传教育。组织、动员社会各方面力量，多种
形式开展专题普法宣传活动，增强用人单位维护农民工合法权益的意识，共同营造善待农民
工、维护农民工合法权益的社会氛围。扩大对农民工外出务工行前劳动保障培训试点，提高
农民工运用法律武器依法维护自身合法权益的意识和能力。
十、规划实施的保障措施
（五十九）加大财政投入和政策扶持力度
劳动保障是一项重要的社会公共事业，《劳动保障规划》目标任务的落实，需要公共财政
的大量投入，也需要国家在财税、信贷等方面给予政策扶持。“十一五”期间，将主要从以下
几方面着手在资金和扶持政策方面确保劳动保障事业发展需要：一是建立与劳动保障工作目
标任务相适应的财政资金投入机制和激励机制，加大对劳动保障事业发展的投入，重点加大
对农村劳动力培训、促进就业、社会保障和劳动监察等工作的投入；二是建立多渠道高技能
人才投入机制，对扶持技工学校、公共实训基地和实习基地建设安排财政性资金和政策性贷
款；三是对符合条件的下岗失业人员、农民工和被征地农民参加技能培训和职业技能鉴定给
予补贴或奖励；四是明确各级财政对各项社会保障基金平衡的责任，逐步提高社会保障支出
占国内生产总值的比例以及社会保障支出占财政支出的比重。
（六十）实施重大工程项目
实施重大工程是落实规划目标任务的重要载体，也是实现规划目标的重要手段。同时也
能够反映政府配置资源方向和政策意图，引导社会资源优化配置。“十一五”时期劳动保障系
统将重点建设3大工程，其中包括13个项目。一是有步骤地推进城乡统筹就业和培训工程，
促进农村劳动力转移就业，加强国家高技能人才培训、再就业培训和劳动力市场与公共就业
服务能力建设，搞好城乡统筹劳动保障示范区建设；二是实施社会保障服务管理能力建设工
程，加强社会保险经办管理服务设施建设和工伤预防与职业康复示范建设，完善城镇居民医
疗保障制度建设和农村社会养老保险制度建设；三是实施劳动保障基础能力建设工程，加强
劳动保障监察能力建设，劳动争议处理能力建设，搞好金保工程二期建设和劳动保障系统工
作人员业务培训工作。通过上述重大工程项目的实施，促进劳动保障基础设施和管理服务能
力的提升，保障规划目标的实现。
（六十一）加强劳动保障信息化建设
“十五”以来，随着金保工程（一期）的推进，劳动保障信息化建设取得了较大进展，
对提高劳动保障工作的管理水平和服务能力起到了重要的支撑作用。“十一五”期间将在金保
工程一期建设的基础上，启动金保工程二期，全面促进劳动保障信息化向纵深发展。根据劳
动保障业务发展需要，将金保工程覆盖的业务范围扩展到就业服务、劳动关系、劳动监察、
农村社会保险等业务领域，将覆盖人群从城镇参保职工扩展到城镇从业人员（含农民工、灵
活就业人员）及农村参保人员等；将网络覆盖范围扩大到就业服务机构、就业培训机构、劳
动保障监察机构，并向街道社区和农村重点乡镇延伸；搭建统一的信息平台，实现社会保险
与劳动就业等主要业务系统的整合，实现劳动保障各项业务之间的衔接；进一步完善跨地区
异地业务数据平台和经办系统，为实现全国跨地区业务办理提供支持；进一步完善公共服务
系统，统一公共服务门户，完成公共服务系统基础平台和信息库、数据库建设，集成网上劳
动保障业务办理和电话咨询服务系统，全面建立面向社会公众的信息化服务体系；实现包括
统计分析、监测预警、预测分析、风险分析、精算、政策仿真在内的多层次决策支持模式。
（六十二）加强劳动保障科学技术研究
劳动保障科技工作是劳动保障工作的重要组成部分，在我国劳动保障事业发展的各个时
期都发挥了重要作用。特别是从“十五”以来，随着劳动保障事业在国民经济社会发展中的
作用和地位不断突出，广大劳动保障科技工作者针对劳动保障领域不断出现的热点、难点问
题，集中力量，产出了一批具有决策参考价值和推广应用价值的重要科研成果，充分发挥了
科研机构作为劳动保障事业智囊团和思想库的重要作用，为劳动保障工作及经济社会发展做
出了应有贡献。
“十一五”时期的劳动保障科技工作，将在老龄化、城镇化和就业形式多样化的新形势
下，紧紧围绕劳动保障中心工作，深化科研体制、运行机制和组织管理创新，加强科研队伍
建设，强化劳动保障科技创新能力建设，大力加强战略性、综合性、政策性、基础性和专业
性研究，实现劳动保障科技工作与劳动保障事业各项改革实践紧密配合的局面，强化为劳动
和社会保障事业发展提供系统理论指导和科学决策支持能力，支撑和引领劳动保障事业全面、
协调、可持续发展。
（六十三）加强劳动保障系统能力建设
邓小平同志曾经讲到：“要把中国的事情办好，关键在党，关键在人”。2005年2月中共
中央政治局以构建社会主义和谐社会为主题进行第二十次集体学习时，胡锦涛总书记强调，
要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律，更新
社会管理观念，推进社会建设和管理的改革创新，尽快形成适应我国社会发展要求和人民群
众愿望、更加有效的社会管理体制。按照这一要求，必须切实加强党的执政能力建设，提高
干部队伍素质。《劳动保障规划》明确提出加强劳动保障系统能力建设，提高行政能力和工作
效率的要求。“十一五”期间，进一步加强劳动保障系统的能力建设要着重把握以下几个方面：
一是大力提高干部队伍素质。在不断深化干部人事制度改革，为干部创造充满活力的成长环
境的同时，充分发挥教育培训在提高干部能力方面的重要作用，切实解决制约教育培训工作
开展的难点问题。贯彻实施《2006年—2010年劳动保障系统干部教育培训规划》，使多层次、
多渠道、广覆盖的劳动保障系统干部教育培训体系进一步得到完善。二是合理调整劳动保障
部门内部的职能配置和机构设置。以劳动保障部门各项职能之间内在逻辑关系的研究为基础，
探索向科学合理的职能设置转变，逐步推进劳动保障部门内设机构在设置、名称、规格以及
形象标志等方面的相对规范统一，以适应劳动保障事业不断发展的需要。三是积极研究解决
工作任务不断加重和人员编制紧张之间的矛盾。借鉴国外的成功做法，进一步研究工作人员
与管理服务对象之间的配比问题，科学界定人员配比关系。四是逐步理顺劳动保障部门与其
他部门的职能关系。主动适应社会发展和政府转变职能的要求，科学研究和合理界定劳动保
障部门的职能，积极与相关部门进行协调，逐步解决部门之间存在的职能交叉问题。

附件2
劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要有关名词解释

1.积极的就业政策：是指在实施宏观经济社会政策解决就业问题的同时，采取扶持政策
手段和有效措施，鼓励劳动者自主创业，促进企业吸纳就业，帮助困难群体再就业。具体包
括重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，推出包括政策扶持、就业援助、税费减
免、小额信贷、社保补贴、主辅分离、辅业改制等一系列促进就业再就业的政策。
2.就业援助：是以就业困难人员为对象，以政府为主导，通过充分发挥各类就业服务机
构的作用，全方位、多层次、经常性地提供岗位推荐、职业指导、职业技能培训、政策咨询、
就业优惠政策办理等各项援助制度，帮助就业困难人员实现比较稳定的就业制度。
3.转移农业劳动力：是指在一定时期内从农业新转到本地区非农业或新外出务工6个月
以上的农村劳动力。
4.劳动预备制度：是指国家为提高青年劳动者素质，培养劳动后备军，促进青年劳动者
就业而建立和推行的一项新型培训就业制度。根据国家有关规定，从1999年起，在全国城镇
普遍推行劳动预备制度，组织新生劳动力和其他求职人员，在就业前接受 1-3年的职业培训
和职业教育，使其取得相应的职业资格或掌握一定的职业技能后，在国家政策的指导和帮助
下，通过劳动力市场实现就业。
5.创业培训：创业培训是对具有创业愿望和相应条件的人员所进行的开办小企业或自谋
职业所必备能力的培训。它是近年来培训工作在促进就业再就业过程中逐步探索并发展起来
的一种新的培训形式。创业培训的对象可以是下岗失业人员，也可以是院校毕业生、军队复
转退伍军人、农村准备向非农产业转移的人员或返乡创业人员。只要有创业愿望和具备一定
的创业条件，都可以申请参加开办企业的培训。有条件的地方，也可对已经是企业主，但需
要提高经营能力的人员进行提高培训。
6.职业资格证书制度：职业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，也是一种特
殊形式的国家考试制度。它是指按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认
定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，
对合格者授予相应的国家职业资格证书。
7.职业技能鉴定：职业技能鉴定是一项基于职业技能水平的考核活动，属于标准参照型
考试。它是由政府批准的考试考核机构对劳动者从事某种职业所应掌握的技术理论知识和实
际操作能力做出客观评价。职业技能鉴定是国家职业资格证书制度的重要组成部分。
8.技能劳动者总量：指单位中在生产、运输或服务一线从事技能操作的人员，其技能水
平按照国家职业资格等级确定。
9.两个确保：1998年党中央、国务院作出了实行确保国有企业下岗职工基本生活和企业
离退休人员基本养老金按时足额发放的重要决策，简称为“两个确保”。
10.企业年金制度：企业年金是指在政府强制实施的基本养老保险制度的基础上，企业在
国家政策的指导下，根据自身经济实力和经济状况建立的、旨在为本企业职工提供一定程度
退休收入保障的补充养老保险制度。企业年金是社会保障体系的重要组成部分。企业年金与
基本养老保险、个人储蓄性养老保险一起构成我国的多层次养老保险体系。
11.工伤预防：工伤预防是指采用管理和技术等手段事先防范职业伤亡事故以及职业病的
发生，减少事故及职业病的隐患，改善和创造有利于安全健康的劳动条件，保护劳动者在劳
动过程中的安全和健康。
12.工伤康复：主要包括医疗康复、职业康复、社会康复和心理康复四个方面，是通过康
复技术和服务设施，帮助工伤职工尽可能恢复和提高身体功能、生活自理能力和职业劳动能
力，从而促进他们重整伤后生活或重返工作岗位，回归社会，也是现代工伤保险发展的重要
目标之一。
13.企业退休人员社会化管理服务：是指职工办理退休手续后，其管理服务工作与原企业
相分离，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道、社区或农村乡镇实行属地管理，由社
区服务组织提供相应的管理服务。
14.协调劳动关系三方机制：指各级劳动保障部门、工会组织、企业组织派出代表，组成
协调机构，对涉及劳动关系的重大问题进行沟通和协商，对拟订有关劳动和社会保障法规以
及涉及三方利益调整的重大改革方案和政策措施提出建议。
15.劳动合同签订率：指已签订劳动合同的职工占形成劳动关系的职工的比例。
16.最低工资制度：是国家通过相应立法，强制用人单位为提供正常劳动的劳动者支付不
低于最低工资标准的一种制度。它的中心目的，是保证劳动者所获得的最低工资能够满足其
家庭成员的基本生存需要。这种生存需要，必须与其所在国的经济和社会发展状况相适应。
17.工资指导线制度：是社会主义市场经济体制下国家对企业工资分配进行宏观调控的一
种手段，是企业工资分配宏观体系的重要组成部分。其具体内容是，劳动保障行政部门根据
本地区当年预期经济增长、物价指数、就业状况等因素，制定本地区当年企业工资增长目标
并以一定形式向社会公布，以指导企业的工资分配。
18.劳动力市场工资指导价位：是在市场经济下，国家对企业工资分配进行指导和间接调
控的一种方式。政府有关部门对各类职业（工种）工资水平进行广泛调查，经过汇总、分析
和修正，公布有代表性的职业（工种）的工资指导价位，以规范劳动力市场供需双方的行为，
从微观上指导企业合理确定劳动者个人工资水平和各类人员的工资关系。建立劳动力市场工
资指导价位制度是市场经济国家的通行做法，有利于充分发挥市场机制对工资分配的基础性
调节作用，促进市场均衡工资率的形成；有利于指导企业根据劳动力供求状况和市场价格，
形成企业内部科学合理的工资分配关系；同时也有利于企业工资宏观调控体系建设。
19.金保工程：是指利用先进的信息技术，以中央—省—市三级网络为依托，支持劳动和
社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的劳动和
社会保障电子政务工程。
20.劳动保障守法诚信制度：是指劳动保障部门依法行使国家劳动保障监察权，通过对各
类企业遵守劳动保障法律法规的情况实施监督检查，根据国家规定的劳动保障相关要求，将
企业分别认定为不同的信用等级，并实行分类监管的一项制度。