摘 要
2019年是新中国建立70周年，也是高校招生大扩招20周年，中国高等教育进入了一个关键的转折之年。
截至2018年，我国普通高校总数达到2663所，全国普通本专科招生规模达到790.99万人，高考录取率高达81.13%，在校生人数达2831万人，同时高等教育毛入学率达到48.1%。今年高考报名人数1031万，再次突破千万，但因为高职再次迎来大扩招100万，我国高等教育将提前完成普及化目标。
与此同时，新一轮高考改革正在平稳有序的推进。截至目前，已有14个省市的高考改革平稳落地，改革区域由东部扩大到中西部，改革实施复杂性也大大增加。第三批启动的高考改革8省市因地制宜，根据实际情况采用“3+1+2”的选科模式，物理、历史成为首选科目。高考改革开始进入深水区。但无论如何改，也不能改了公平这个底线，红线，教育部连续针对2019年的特殊类招生发出多个文件，以确保公平正义。
历史是如此巧合，20年前的大扩招让中国高等教育，乃至整个教育进入了一个快速发展的轨道，20年后，我们再次迎来了又一次100万高职大扩招。退役军人、下岗职工、农民工等三种非传统生源必然对高校的办学模式与治理方式都提出了巨大的挑战，此次大扩招显然与20年前不同，这次在已经达到高等教育普及化背景下的大扩招，显然会进一步淡化文凭的标签价值与意义，逼迫高校提高文凭背后的质量。
（本报告发布于2019年6月8日）
第一章 高考报名人数与录取双增长 高等教育迈入普及化
一、 高考报名人数持续增长 录取率稳中有升
2019年，高考报名人数历经10年再次回归千万量级，与此同时，高考录取率已攀升至高位。2008年高考报名人数达到1050万峰值时，录取率仅为57.87%，而2018年高考录取率已高达81.13%，部分地区未完成招生计划。我国高等教育规模不断扩大，即将进入普及化阶段。
教育部公布的最新数据显示，2019年全国高考报名人数1031万，再次突破千万，创下了2010年以来的历史新高。全国高考报名人数在2008年达到历史最高峰1050万之后逐渐回落，直至2014年止跌并连续4年稳定在940万人左右，自2018年起又出现了明显的增长。
（二） 2018全国高考实际录取率达81.13% 部分地区突破90%
自2007年至今，高考实际录取率一直保持着上升的趋势，2017年突破了80%，这也意味着绝大多数高考生拥有了接受高等教育的机会。2018年，全国普通本专科招生790.99万人，比上年增长3.87%，高考实际录取率达到了81.13%，较2017年增长0.12%，稳中有升。虽然部分地区高考实际录取率出现小幅度下降的情况，但仍保持在较高水平。此外，还有部分地区高考实际录取率超过了90%，如河北、江苏等地。
河北地区2018年高考报名人数为48.64万，实际录取44.19万人，实际录取率为90.85%，较去年下降了1.12%。河北地区近三年的高考实际录取率均超过了90%。
江苏地区2018年高考报名人数为33.15万，实际录取30.1万人，实际录取率为90.79%，较去年下降了1.12%。同样，江苏地区近三年的高考实际录取率均高于90%。
近些年来，部分地区未完成招生计划的情况较为突出，但未完成招生计划人数仍在可控区间。以江苏、河北两地为例，江苏地区2016年未完成招生计划人数达到4.2万，2017、2018年则控制在了2万左右；河北地区2014年未完成招生计划人数达到2.8万，但2017年已回落到0.75万。
在高考报名人数上涨、高考实际录取率处于高位的同时，高等教育办学规模也在不断扩大。
一方面，高校数量一直在持续增长。1978年我国仅有598所高等院校，1998年大扩招前，高校数量增加到1022所，20年间大约翻了一番。截至2018年，我国高等院校总数达到2663所，约为1998年的2.6倍、1978年的4.4倍。
另一方面，高等院校的在校生规模也不断扩大，尤其是1999年大扩招后，增长趋势愈加明显。1978年，全国普通高等院校本专科在校生人数仅为85.6万，1998年达到340.9万，20年间增长了约三倍。截至2018年，普通本专科在校生人数达到了2831万，大约是1998年的8.3倍、1978年的33倍。
可以说，我国已建成了世界上规模最大的高等教育体系，高等教育毛入学率迅速提高，即将进入普及化阶段。1978年，高等教育毛入学率仅为1.55%，到2002年，仅仅24年的时间，就提高到15%，由精英化阶段进入大众化阶段。2018年，教育部公布的高等教育毛入学率达到48.1%，2019年将提前完成普及化目标。
二、 高校招生探索综合评价多元录取，特殊类型招生政策趋紧
2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对高考招生制度改革明确提出了“分类考试、综合评价、多元录取”的方针。2013年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了综合评价、多元录取的改革路径。
对于我国高等院校招生来说，从单一高考统招向多元化录取的发展趋势已经越来越明显。这些年来，我国进行了诸多高校特殊类型招生方式的有益尝试。随着高考改革进程的深入，教育部从着力促进公平、科学选才出发，对特殊类型招生工作进行规范。
2019年堪称自主招生史上“最严”的一年，教育部对自主招生做出了10项严格要求，剑指公平正义，严格控制招生规模即为其中之一。 在往年的自主招生中，大多数高校实际录取人数低于招生计划人数。在2018年公开招生人数信息的79所自主招生高校中，有76所高校未完成自主招生计划，总缺额超过了5200。下图所示的16所高校中，自主招生的缺额人数均接近或超过了计划招生人数的一半。
根据相关部门严管自主招生的要求，各高校大规模缩减了自主招生数量。中国教育在线对70所开展自主招生的高校进行了数据采样，仅两所高校自主招生计划与去年持平，其余高校均缩减了计划。其中，有13所学校的自主招生计划缩减了60%，上海大学缩减了80%。
另有28所高校，2019年自主招生计划与2018年实际录取人数一致。
此外，2019年高校自主招生的要求普遍提高。如下图所示，清华、北大2019年自主招生最低要求明显提高，并且缩小了目标生源范围，最大优惠幅度也均由2018年60分下降至20分。体质测试成高校自主招生考核“标配”，26所高校在自主招生简章中明确规定，未参加体测或者体测成绩未合格将影响考生的自主招生资格。
随着高考改革的深入推进，综合评价改革试点工作逐步展开，范围不断扩大，招生人数也不断上升。据不完全统计，2019年全国共有99所高校开展综合评价招生试点，其中有14所
高校面向多地区进行综合评价招生（如图13所示），剩余85所高校在其省内进行综合评价招生。
以浙江省“三位一体”综合评价和上海综合评价招生试点为例，新高考地区推行综合素质评价取得了重要进展。
一方面，综合评价招生的覆盖面越来越广，采用综合评价招生的高校数量越来越多，招生人数逐年增加。在浙江省实施“三位一体”综合评价招生的高校已从2011年的2所增加到了2018年的59所，其中含9所部委及省外高校（如图15所示）。2018年，浙江省通过“三位一体”综合评价招生方式所录取的学生人数达到了10500，较2017年增长近3000人。
另一方面，综合评价已经成为个别高校的主要招生方式。据可统计数据显示，2018年，在浙江实施“三位一体”综合评价招生的9所部委及外省高校中，除浙江大学以外的8所高校“三位一体”招生计划总人数为1014，而这8所高校的统招总计划人数仅78人。
2018年，在上海市实施综合评价招生的院校共有10所，总计划人数为2201人（如图16所示）。其中，复旦大学和上海交通大学2018年综合评价招生计划占总招生计划的比例分别达到了90.43%和88.91%。
（三） “三大专项计划”近三年录取人数持续增长 力保农村孩子上好大学的机会
旨在增加贫困地区学生接受高等教育机会的三大专项计划自落地实行以来，招生规模不断扩大。三大专项计划是指国家专项计划、地方专项计划及高校专项计划。2018年三大专项计划总录取人数达到10.38万，较2017年增长3800人。
国家专项计划自2012年起开始实施，招生学校覆盖所有中央部门高校、地方211高校及其他地方重点高校。2012－2017年国家专项计划招生规模由1万名增至6.3万名，实施区域由680个贫困县扩至832个贫困县及重点高校录取比例相对较低的河北、山西、安徽、河南、广东、广西、四川、贵州、云南、甘肃等10省区。
高校专项计划招生人数的增长趋势也较为明显。清华大学2018年高校专项计划录取人数为79人，较2017年增长10人；北京大学2018年高校专项计划录取人数为82人，较2017年增长26人。
在为贫困地区学生提供更多机会的同时，专项计划也兼顾了对学生质量的要求。如图19所示，部分高校专项计划对学生高中学习成绩提出了要求，目的还是招收成绩优异、学习能力突出的农村学生。
从2014年起全国保送生人数开始大幅瘦身，现已连续下降5年；如下图所示，保送生人数从2013年的6759人减少到2018年的2091人（不含英烈子女及退役运动员）。招收保送生的院校也减少到2018年的78所。
目前，具备高校保送资格的学生仅有5类：省级优秀学生、中学生学科奥林匹克竞赛国家集训队成员、部分外国语中学推荐优秀学生、公安英烈子女、退役运动员。据教育部发布的《2019年普通高等学校部分特殊类型招生基本要求》显示，2020年起获得“省级优秀学生”称号的学生也将不再具有保送资格。
三、 教育国际化对高校招生的影响再升级
随着改革开放的日益深入，我国教育国际化的程度也在不断加深。出国留学人数仍然保持了稳定增长，并且越来越多的海外院校开始将高考作为本科录取的参考依据。同时，来华留学热度也在持续上升，我国已成亚洲最大的留学目的国。作为高等教育国际化的高层次探索模式，中外合作办学也进入了提质增效的阶段。
（一） 出国留学人数平稳增长 高考成绩成为越来越多海外高校录取依据
总体上，我国出国留学人数自改革开放以来一直保持了较为平稳的增长。2018年，我国出国留学人员总数为66.21万，较2017年增加了5.37万人，同比增长8.8%。同时留学回国人数也呈平稳增长趋势，2018年为51.94万人，较2017年增长3.85万人，同比增长8%。总体而言，我国出国留学人数快速增长，但还没有对国内高校生源形成较大影响。
从1978年至2018年，出国留学累计人数570.67万人，其中360.37万人在完成学业后选择回国发展，占比63.14%。2018年留学回国人数与出国留学人数的比例达到78.44%。
与此同时，越来越多的海外高校将中国高考成绩列为本科录取的参考依据。其中不乏英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家的一流大学，如：剑桥大学、伯明翰大学、澳大利亚国立大学、麦考瑞大学、旧金山大学等。日前，英国伯明翰正式宣布接受2019年参加中国高考并有志向入读伯明翰大学本科的学生，如果达到下图所示的高考入学要求，则无需再就读预科。
（二） 2018年来华留学人数稳定增长 接受学历教育学生占比52.44%
与出国留学影响国内生源不同，来华留学有效补充了国内生源。新世纪以来，随着我国综合国力和国际影响力的迅速提升，中国逐渐成为各国学生理想的留学目的国。2018年，来华留学总人数达49.22万，20年来增长了十余倍。其中，接受学历教育的来华留学生占比也在不断提高，2018年达到25.8万人，占比为52.44％。
我国接收来华留学生的高校数量也在不断增加，2018年达到1004所，20年间将近翻了两番。尤其是最近两年的增长速度明显上升，2017年增长了12.8%，2018年增长了7.4%。
据教育部公布数据显示，截至2019年4月，本科以上中外合作办学机构和项目共有838个，其中，中外合作机构65个，中外合作办学项目773个。这些机构和项目分布在全国28个省市。从地域来看，东部地区的中外合作办学机构和项目较多，占全国的47.13%，其中江苏省最多，共有95个中外办学机构和项目。
近年来，中外合作办学开始从规模扩张转向质量提升及内涵建设的新阶段，强调与世界一流大学或研究机构开展高水平中外合作办学的要求。全国出现了一批国内高校与国际知名院校及研究机构开展的高水平合作办学项目，如浙江万里学院与英国诺丁汉大学合作建立的宁波诺丁汉大学，西安交通大学与英国利物浦大学合作建立的西交利物浦大学等。
同时，中外合作办学机构的生源质量不断提高。以宁波诺丁汉大学在浙江省的招生情况为例，据学校官网公开的2013-2018年招生信息显示，6年来其在浙江省的最低录取分数线均高于浙江省一本线，且差距逐渐扩大。2013年宁波诺丁汉大学在浙江省的文科最低录取分数线仅高于浙江省一本线6分，而2016年这一差距扩大到了20分；理科在浙江省的最低录取分数线与浙江省一本线的差距也由2013年的19分扩大到了2016年的28分。2017年开始，浙江高考取消文理分科，实行分段录取，宁波诺丁汉大学2017年和2018年在浙江省的最低录取分数线分别高于当年浙江省一段分数线17分和18分。
第二章 高考改革因地制宜平稳推进
一、 高考改革平稳推进 8省市成功落地
2019年4月，第三批8个省市的高考改革方案最后公布。此次试点范围进一步扩大到了中西部。在总结之前试点经验的基础上，本次落地的8省市改革方案进行了因地制宜的调整。8省市的高考选科模式均采用了“3+1+2”，物理、历史成为首选科目。选考科目的计分办法也进行了调整，物理、历史以原始分计入，再选科目采取“1分一段”的等级赋分方式。
目前，已有14个省市开启了新一轮高考改革，并且由东部试点开始向中西部推广。2014年浙江、上海率先启动高考改革试点；2017年北京、天津、山东、海南4省市第二批高考改革试点启动；2018年河北、辽宁、江苏、福建、湖北、湖南、广东、重庆等8省市第三批高考改革启动。
此次8省方案与此前6省方案略有不同，相关负责人解释说，这是高考在推进过程中因地制宜的进一步区别化探索。
从区域布局与社会经济发展水平上看，第一、二批启动高考改革试点的6省市均处于东部沿海，经济发展水平较高，教育资源比较丰富。而第三批高考改革的8省市则开始向中西部延伸，且各省的经济、教育等情况差异大，较为复杂。从报名人数上看，此前启动的6个省市，除山东、浙江外，考生总量都相对较少。而此次启动的省市基本都是高考大省，考生数量庞大。
综合各省经济社会发展及教育情况不难发现，在第三批启动的8省市中，高考改革的实施操作难度将大大增加。因此，第三批8省市高考改革着眼于各省市具体情况，实施了因地制宜的方案。
（二） 高考选科模式转向“3+1+2”，物理、历史为首选科目
第三批8省市高考改革方案与此前启动的6省市方案有所不同，选考科目模式由“3+3”转向“3+1+2”，物理、历史为首选科目，必选其一；在招生录取时，按物理、历史两个类别分列计划、分开划线、分别投档、分开录取。这一举措强调了物理、历史学科的基础性地位，有望解决此前其他省份高考改革方案执行过程中出现的物理选考人数下降的问题。
在“3+1+2”模式下，选科组合由先前试点地区的20种组合降低至12种组合，有利于引导学生合理选课，并且降低了中学选课走班教学难度，更加符合地方实际，更有利于中西部省份推进高考改革。
高考改革因地制宜，不同地区根据其自身情况采取了不同的赋分办法。新启动高考改革的8省市方案中规定，首选学科（即物理、历史）以原始分计入高考成绩，再选学科（即化学、生物、思想政治、地理）采用等级赋分，并确定为“一分一档”。
与之前已落地的6省市高考改革方案相比，本次落地的8省市方案中所采取的赋分方式明显是针对考生规模扩大的情况，有效提升最终高考成绩的区分度。在之前已落地的6省市中，海南以标准分呈现，除山东采用“一分一档”的赋分办法外，浙江、天津、北京、上海均采用了“三分一档”的办法，且所有选考科目均采用了等级赋分的方式。
二、 选考物理科目的学生，将拥有更多选择机会
新一轮高考改革赋予了学生更多的选择权，学生可以根据自己的意愿选择选考科目。物理选考人数的下降引起了广泛关注。物理作为一门基础性学科，选考学生人数的下降对人才培养造成了一定的影响。教育部随后出台了《普通高校本科招生专业选考科目要求指引（试行）》，加强了高校对选考科目的要求，以引导更多学生选择物理。此外，浙江省和上海市都相继出台政策，建立选考科目保障机制。多种引导和保护措施相继出台，基本遏制了物理选考人数下降的趋势。
此前启动高考改革的6省市已公布了2020年高校招生专业选考科目要求。其中，要求必选物理的专业数量增长非常明显。以上海本地40所本科院校的2020年高校专业选科要求为例，共有558个专业涉及选考物理的要求，其中必须选择物理的专业有380个，而2017年必须选择物理的专业仅有65个。
基于物理在科学研究中的基础地位，高水平大学对于物理的重视程度往往更高，更加注重考生的物理基础。九校联盟（C9）是我国首个顶尖大学间的高校联盟，中国科学院大学则是新兴的一所超级大学。分析“C9+1”高校2020年选考科目要求发现，这10所中国顶尖高校对物理都非常重视，要求选考物理的专业数量更多。
这10所高校中，有7所高校要求必选物理的专业占比超过了50%。其中，中国科学技术大学的全部专业均要求必选物理，中国科学院大学、哈尔滨工业大学、西安交通大学、浙江大学、清华大学、上海交通大学的这一比例分别为76.92%、74%、72.72%、72.2%、60%、51.16%。
而如果学生选考物理，可报考北京大学、复旦大学、上海交通大学、中国科学院大学、哈尔滨工业大学、中国科学技术大学这6所“C9+1”高校的全部专业。
第三章 高职院校大扩招
一、 我国高职院校规模持续扩大
1999年大扩招后，高等教育再次迎来大扩招，这次的主角变成了高职院校。3月5日，李克强总理的政府工作报告中提出2019年高职院校扩招100万。
高职院校在我国高等教育中拥有非常重要的地位，高职院校数量占了高等院校总数的一半以上。教育部公布数据显示，2018年全国共有普通高等院校2663所，其中高职院校有1418所，占比为53.2%。
近些年来，高职院校规模在持续扩大。一方面，高职院校数量保持了一直以来的增长趋势，近15年增长了371所。另一方面，高职在校生人数也在不断上涨，2018年达到了1133.7万人，近10年增长了17.5%。
二、 高职院校扩招百万 必须改变办学思路
2019年的《政府工作报告》（以下简称“报告”）提出了高职扩招100万的目标。如要达成这一目标，生源支撑是首要问题。
我国新生儿数量近两年出现了明显的下降趋势，2018年我国新生儿数量仅为1523万，较2017年减少200万，是1961年以来的最低值。这就意味着我国教育事业的人口红利正在逐渐消失，对于高职院校来说，传统生源规模必然逐渐缩减。
普通初中毕业生是高职院校的生源基础。如下图所示，普通初中毕业生数量经历了一段时间的上涨后，在2005年迎来峰值2123万人，随后连续12年下降，2017年仅有1397万人，下降了726万人，是近20年最低值。
如前所述，在生源下降的大背景下，高等院校的录取率一直在上升，并且保持在高位。其中，本科院校对于生源的吸引力明显高于高职院校。
如下图所示，自2009年起，本科院校实际录取人数反超高职院校实际录取人数，形成了剪刀差。而且近十年间，这一差额在不断扩大。教育部最新数据显示，2018年本科院校实际录取人数为422.2万，而高职院校为368.8万，差额超过50万。
很明显，此次高职扩招的生源目标并非传统生源，政府工作报告中明确提出四大生源，其中退役军人、下岗职工、农民工等非传统生源显然是此次扩招的核心。此次高职扩招显然是基于社会经济发展的特殊情况考虑，一是产业升级对劳动力的素质要求提高，二是针对中美贸易大战造成的行业性就业困难开出的教育解决方案。
1、退役军人安置困难引发了一系列的社会问题，需要对他们进行职业教育和技能培训，提高他们的再就业能力。由于涉及保密问题，退役军人总数未对外公布。官方统计数据显示，退役军人事务部2018年落实了8万多名军转干部、40多万名退役士兵、2400名复员干部、9000多名军休干部和退休士官接收安置任务。
2、经济供给侧结构调整在推动产业升级的同时，还导致一部分传统产业的工人下岗。据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2017年末我国城镇登记失业人数为972万人，城镇登记失业率为3.9%；2018年城镇登记失业率为3.8%。无疑，参与能够适应当前新兴产业的职业教育和技能培训是提升下岗工人再就业率的有效手段。
3、近年来我国农民工的总量在持续上升，据《2017年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工总量达到了2.8亿。然而，“招工难”的现象依然非常突出，其根本原因就是劳动力市场需求大量技能型人才，而非缺乏技能的农民工，他们也急需进一步的职业技能培训。
三、 政策支持促进高等职业教育发展
高职教育是我国高等教育体系的重要组成部分，承担着培养高技能人才的历史使命。2018年中国GDP增速再次下降至6.6%，产业升级和经济结构不断调整，“高质量发展”成为经济社会发展的关键词，中国比以往任何时候都更需要大量高素质、高技能的劳动者。高等职业教育也必然要肩负起支撑国家发展和民生稳定的职责与使命。
为此，国家在政策层面不断进行调整，为高等职业教育的发展打造越来越良好的政策环境。2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”），从政策角度对职业教育的发展进行鼓励和支持，提出把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。
2019年3月，李克强总理在政府工作报告中首次提到今年要对高职院校实施扩招100万人，为高等职业教育进一步的改革发展释放了政策红利。报告提出了退役军人、下岗职工、农民工等非传统生源群体；同时还提出，政府将拿出1000亿元用于职工技能提升和转岗转业培训，让更多青年凭借一技之长实现人生价值。
接下来，围绕落实党中央、国务院“高职院校大规模扩招100万人”的重大决策，整体方案、具体政策、相关措施等相继出台、落地，全方位确保大扩招任务的完成，同时实现高职质量的提升。
首先，国家出台了整体实施方案。按照国务院统一部署，各部门梳理各个方面的现有政策，共同研制了专项工作实施方案。该方案于4月30日经国务院常务会议讨论通过。5月8日，教育部等六部门正式印发《高职扩招专项工作实施方案》，提出认真落实党中央、国务院决策部署和《国家职业教育改革实施方案》。
其次，关于高职院校建设的具体改革政策相继发布。3月29日，教育部、财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”），提出集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群，并确定了时间节点。4月4日，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，部署启动“学历证书+若干职业技能等级证书”（简称1+X证书）制度试点工作，把学历证书与职业技能等级证书结合起来，探索实施1+X证书制度。
第三，配套措施先后落地，为大扩招任务的完成提供了资金等方面的保障。4月30日，李克强总理主持召开的国务院常务会议确定了使用1000亿元失业保险基金结余，实施职业技能提升行动的措施；5月8日印发的《高职扩招专项工作实施方案》明确要加大财政投入，完善和落实相关奖助学金、学费减免等资助政策，退役军人学费资助按高职院校实际收取学费金额执行，每生每年最高不超过8000元。另外，5月23日，国务院就业工作领导小组成立，涉及人力资源社会保障部、教育部、退役军人部等20余个部门，小组将从就业工作角度为高职大扩招提供保障。
附录：新中国成立70年来我国高校招生考试制度的发展演变
