到2035年建成教育强国，是实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的先导任务、坚实基础、战略支撑。加快健全教育强国建设战略性投入机制，确保教育投入能够满足教育强国建设需求，是当前和今后一个时期教育投入工作的主要着力点。

　　教育投入的重要意义

　　教育投入是教育事业发展的重要支撑，是教育行业经济活动的重要动力，是人力资本形成的重要因素，也是国家创新投入的重要来源。教育投入对于教育事业发展、国民经济活动、人力资本形成和国家创新活动的重要意义，主要体现在保障性、成长性、累积性和创造性等方面。

　　一是保障性。教育投入是保障教育活动正常开展的必要条件，是教育事业发展的必要保障，没有必要的教育投入就谈不上教育事业发展，没有教育投入水平的提升也就难以实现教育高质量发展。一方面，教育投入是教育事业发展的重要支撑，各级各类学校依赖教育投入开展教育教学、科学研究、社会服务等工作。另一方面，教育投入预算规模的增长是教育事业高质量发展的必要前提，教育投入形成对各级各类学校教育资源可得性的预算约束，是学校办学能力和办学水平的重要决定因素。正因为如此，教育投入的重要性已经成为重要的国际共识。根据2015年第38届联合国教科文组织全体大会通过的《教育2030行动纲领》，公共教育支出占国内生产总值的比例、公共教育支出占公共支出的比例、按教育层级和资金来源划分的生均经费指数、不同资金来源教育支出占国内生产总值(GDP)的比例等教育投入指标，都被纳入可持续发展教育目标(SDG4)监测范围，作为衡量各国教育可持续发展程度的重要指标[1]。

　　二是成长性。教育行业本身也是国民经济重要产业部门。教育投入是壮大教育经济活动规模、推动行业持续成长的重要动力。从各国经济发展历程看，国民经济中包括教育行业在内的服务业规模相对比例总体上持续提升。近年来，美国等部分发达国家教育行业增加值占GDP的比例已达到6%以上。改革开放以来，伴随着我国教育投入的总体增长，教育行业增加值规模及其占GDP的相对比例也持续提升。根据国家统计局发布的数据，2022年我国教育行业增加值达到4.67万亿元，占GDP的比例达到3.9%，比2012年的3.1%提高了0.8个百分点，比2018年的3.7%提高了0.2个百分点[2][3]。未来我国教育投入还将与教育行业经济活动规模的增长紧密联系在一起，继续推动教育行业经济总体规模的扩大。

　　三是累积性。教育投入是人力资本形成的重要决定因素，是决定长期经济增长的关键变量。经济学研究表明，人力资本是推动经济增长的重要源泉和持久动力，而教育投入通过持续生产人力资本形成的累积效应来提升一国人力资本存量水平。当前世界范围内对人力资本存量水平的测度研究主要有三种方法，分别是指标法、成本法和收入法。其中，指标法通过入学率、平均受教育年限、成人识字率等指标来衡量一个国家人力资本存量水平，2010年以来世界银行编制的人力资本指数即属于此类。成本法通过教育投入来衡量教育相关的人力资本存量水平，该法的应用主要受制于统计数据，但近年来随着统计数据质量的改善，该法获得了更加广泛的应用空间。收益法通过教育的预期收益的现值来衡量教育相关的人力资本存量水平，该法在教育经济学中得到广泛应用。从这三种方法来看，成本法直接反映教育投入提升人力资本存量水平的作用，指标法和收益法则通过教育成效或收益间接反映教育投入在人力资本形成中的作用。

　　四是创造性。从全球创新指数排名靠前的国家来看，教育投入是创新投入的重要来源。以美国为例，据美国自然科学基金会统计，2022年美国高校研发支出915亿美元，占其全国研发支出的比例达10.3%；高校研发支出占其全国基础研究和应用研究研发支出的比例则分别达到44.7%和15.6%[4]。在我国，教育投入也是研发支出特别是基础研究和应用研究研发支出的重要来源。根据《2023年中国科技统计年鉴》，2022年我国基础研究和应用研究经费分别为2023亿元和3483亿元，其中来自高校的分别为997亿元和1177亿元，所占比例分别达到49%和34%[5]。由此可见，全国基础研究和应用研究经费分别有约一半和三分之一来自高校教育投入，充分显示了教育投入在我国研发支出中的重要地位。

　　近年来我国加强教育投入的主要做法

　　长期以来，党和国家高度重视教育投入。党的十八大以来，我国财政性教育经费支出占GDP比例持续12年保持在4%以上，教育经费总投入占GDP比例也长期稳定保持在5%以上，教育投入保障教育事业发展、推动教育行业发展、加快人力资本形成、扩大研发创新支出等方面的作用得到了更好发挥。

　　一是明确责任。2019年，国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，拉开了教育领域各级政府财政事权和支出责任划分的序幕。在总结教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验基础上，明确这一改革的重点是构建中央与地方以及各级地方财政事权和支出责任划分的全国统一的制度化清晰框架，推动各级政府有序分担教育支出责任，强化中央和各级地方教育支出责任以及各级各类学校财政教育投入的可预期性。这一改革促进了财政教育投入的稳步增长。一方面，各级政府所属学校财政投入比例总体保持稳定。根据全国教育经费统计数据，2023年，中央、省、地市、区县四级政府所属学校一般公共预算教育经费比例分别为4.8%、13.9%、11.2%和70.2%，总体保持稳定。另一方面，中央和各级地方教育转移支付在各级地方所属学校投入中继续起到重要保障作用。根据财政部全国财政决算数据，2023年中央对地方一般公共预算下9项教育转移支付资金达到4059亿元，占全国一般公共预算教育经费的比例约为10%[6]。省以下教育转移支付，也成为各级地方所属学校投入的重要补充。

　　二是提高标准。生均拨款制度是近年来保障各级各类学校财政教育投入稳定增长的重要基础性制度，目前已实现从学前教育到研究生教育各学段的全覆盖。学前教育方面，建立了生均拨款制度，并设立了2024年各地公办园生均公用经费标准达到每人每年600元的目标。义务教育方面，党的十八大以来国家已先后多次提高义务教育学校生均公用经费标准，寄宿制学校公用经费补助标准、生均取暖费标准等也有所提高。普通高中方面，制定生均公用经费标准，并实现了每生每年1000元以上的目标。职业教育、本科教育和研究生教育方面，建立并进一步完善了生均拨款制度，地方本科高校、高职生均拨款水平均已超过12000元，建立差异化生均拨款制度的工作也在有序推进。总体上，各级各类学校生均拨款制度进一步完善，推动了生均拨款水平的稳步提高。2023年幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校和普通高等学校生均一般公共预算教育经费分别为10931元、13057元、18257元、19461元、17869元和22453元，以2012年为基期计算的2012—2023年年均增速分别为8.7%、6.2%、6.4%、7.2%、5.7%和2.2%，各级教育生均拨款水平均得到进一步提升[7]。

　　三是拓宽渠道。我国非财政性教育经费主要来源于非义务教育培养成本分担的公办学校教育收费，以及民办学校、捐赠等社会力量办学渠道。公办学校方面，通过推动各地动态调整教育收费，非义务教育成本分担机制在保障非义务教育学校经费投入方面发挥了重要作用。根据全国教育经费统计数据，以2012年为基期计算，2012—2023年全国公办幼儿园、普通高等学校生均学费年均增速分别为7.6%和0.8%，普通高中2018—2023年年均增速达到1.3%，总体保持增长。民办学校方面，根据全国教育经费统计数据，受鼓励社会力量办学政策激励，以2012年为基期计算，2012—2023年全国民办学校教育总投入年均增速达到12.8%。捐赠收入方面，根据全国教育经费统计数据，在税收优惠、捐赠配比等激励政策推动下，2018年以来各级各类学校接受社会捐赠收入总体恢复增长，从2018年的95亿元稳步增长到2022年的154亿元。

　　四是强化评价。长期以来，我国坚持财政教育投入目标导向，设立了以4%为核心的投入目标。“十三五”时期，党中央、国务院始终坚持把教育作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，予以优先保障和重点投入，明确提出“一个不低于、两个只增不减”要求，即保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。2017年，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，将加强教育保障情况作为主要评价内容之一，其中落实教育投入是加强教育保障的重要内容，夯实了省级人民政府教育投入责任。此后，不少地方也相应出台了针对下级人民政府履行教育职责的评价方法。近年来，在宏观经济总体增速换挡的大背景下，全国和各级地方财政教育投入受到财政经济形势影响较为突出，各级地方实现“两个只增不减”的压力明显增加，各地也随之加大了对所辖区域“两个只增不减”实现情况的考核力度，财政教育投入比例持续高于4%，有力支撑了教育事业发展。

　　面向教育强国建设的教育投入形势任务

　　习近平总书记强调，从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变[8]。支撑我国教育发展从“量变”到“质变”，还需要顺应教育人口“三个转移”、教育成本“三个更高”、教育质量“三个更强”的新形势，进一步加大教育投入力度。

　　一是教育人口“三个转移”。根据第七次人口普查数据的前瞻性预测，2023—2035年全国学龄人口总规模呈现持续下降趋势，同时教育人口将逐步实现“三个转移”，这是教育强国建设面临的重要变化。第一个“转移”是学段之间有降有升，从基础教育向高等教育转移。幼儿园、小学学龄人口已经达峰，分别从2021年和2024年开始下降；初中、高中阶段、高等教育学龄人口，将分别在2026年、2029年、2032年达峰[9]。预计到2035年，高等教育在校生占在校生总规模的比例将显著提高。第二个“转移”是城乡之间有减有增，从农村向城市转移。随着城镇化进程和产业转型升级步伐加快，在校生规模由农村向城市集聚的趋势是明显的。根据教育事业统计数据，2022年，幼儿园和义务教育阶段，城市(城区)在校生占比为43.7%，与城市常住人口比例大体相当。根据第七次人口普查数据推算，到2035年城市(城区)在校生占比将大幅提升到57%左右。第三个“转移”是区域之间有出有入，从中西部向东部转移。近年来我国人口总体上从中西部向东部转移，预计到2035年人口从中西部向东部转移的趋势还将延续。

　　二是教育成本“三个更高”。随着在校生规模进一步从办学成本相对较低的基础教育、农村、中西部，向办学成本相对较高的高等教育、城镇、东部转移，教育投入需求的总量规模并不会随学龄人口规模下降而大幅下降。第一个“更高”是高等教育适龄人口仍将有所增加，高等教育普及程度还需要进一步提升，研究生招生规模也将进一步扩大，从而推动新增劳动力平均受教育年限进一步提高，高等教育规模的稳步增长必然带来更大的经费需求。第二个“更高”是新型城镇化还将进一步扩大城镇办学投入需求。根据全国教育经费统计数据，2023年全国城市义务教育生均教育经费支出是农村的1.2倍左右，学前教育生均教育经费支出是农村的1.5倍左右。近年来，随着新型城镇化进程的推进，“城镇挤”已经成为一些地方教育发展的突出短板。到2035年，城市(城区)在校生占比将会更大，也会带来更大的经费需求。第三个“更高”是在校生的跨省流动还将进一步扩大发达省份办学投入需求。我国中西部省份与东部省份之间存在一定的生均教育经费支出差距。预计到2035年，跨省流动的学前教育和义务教育在校生占比还将进一步提高，也会带来流入地更大规模的经费需求。

　　三是教育质量“三个更强”。当前，与教育强国建设目标相比，我国仍存在不少差距、短板和弱项，最突出的特点就是大而不强。推动我国教育由办“大”到办“强”、由办“强”到办“好”，依然任重道远，迫切需要投入上的有力支撑。第一个“更强”是：高等教育是龙头，投入强度要先“抬”起来。高等教育是教育、科技、人才的集中交汇点，也是下一步教育经费总投入的集中交汇点。根据全国教育经费统计数据，2023年高等教育占全国教育经费总投入比例仅为27.3%，仍需进一步加大投入力度以满足高等教育规模进一步扩大的需求。此外，我国高校虽然贡献了一半左右的基础研究经费和三分之一左右的应用研究经费，但高校研发投入占总投入比例仍显著低于OECD国家平均水平，亟须进一步提高。第二个“更强”是：基础教育是基点，投入强度仍要“保”起来。服务国家人口发展战略、促进人口高质量发展，基础教育肩负的任务最直接、最紧迫。在普及的基础上减少班额，缩小与发达国家之间的差距，是提高教育质量、推进人口高质量发展的重要依托。第三个“更强”是：职业教育是中坚，投入强度也要“挺”起来。适应现代职业教育体系建设需要，产教融合将是职业教育投入的最大增长点。目前，全国范围内已认定了一批国家产教融合试点城市，各地培育了大量产教融合型企业。预计在2025年，国家产教融合试点城市、产教融合型企业还将进一步扩大，培养更多的高素质技术技能人才，具备更加强大的产业发展影响力和辐射力。

　　加快健全教育强国建设战略性投入机制

　　习近平总书记强调，建设教育强国是全党全社会的共同任务，要求“各级党委和政府要始终心怀‘国之大者’，坚持教育优先发展，在组织领导、发展规划、资源保障、经费投入上加大力度”，要求“学校、家庭、社会要紧密合作、同向发力，积极投身教育强国实践，共同办好教育强国事业”[10]。这对教育强国建设经费筹措提出了更高要求。

　　长期以来，我国实行以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制。从历史经验来看，多渠道筹集教育经费的政策使得非财政教育投入成为不同时期财政教育投入的重要补充，共同满足了不同时期教育事业发展的经费投入需求，也保障了我国应对财政经济发展内在波动和外部冲击，确保教育投入稳定可持续增长。健全教育强国建设战略性投入机制，必须充分发挥以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制优势，通过创新全社会各方激励相容的战略性投入机制，充分发挥中央和地方、国家和社会、政府和市场、投入和管理的合力作用，不断扩大教育投入并提高教育经费使用效益。当前，要抓住党中央、国务院推出一揽子增量政策的契机，从财政、货币和就业、产业、区域、投资、消费等各项政策创新以及进一步全面深化改革各项举措中，找到扩大教育投入的增长点与好办法，并在此过程中进一步发挥好以下“四个作用”。

　　一是发挥好中央和地方“两个积极性”作用，拓宽财政投入渠道。习近平总书记早在2014年就强调，“2012年以来我国财政性教育经费支出占当年国内生产总值比例达到4%，这是很大的一件事”[11]。4%不只是一个数字，而是一个具有国际属性的指标，是一个我们努力了二十年才实现并坚守了十多年底线、具有战略属性的目标，也是一个见证我国从“弱国办穷教育”“穷国办大教育”到“大国办强教育”发展历程、具有历史属性的坐标。目前，我国已迈上“强国办好教育”的新征程，仍需继续增加财政教育投入。教育投入的大头在政府投入，政府投入的大头在地方。2017年以来，对地方财政教育投入要求的是确保“两个只增不减”，这是全国守住“一般不低于4%”底线目标的重要保障。为此，应该适当加大中央财政教育权责，逐步提高中央财政支出中教育所占比重和预算内投资中教育所占比重；同时，改革中央对地方教育共同财政事权转移支付制度，建立激励约束机制，充分调动地方积极性。要统筹用好地方政府专项债券资金，研究出台超长期国债支持教育有关政策。

　　二是发挥好国家和社会“两条腿走路”作用，拓宽社会投入渠道。根据全国教育经费统计数据，2023年我国教育经费总投入中，民办学校举办者投入占比仅为0.3%，占民办学校总投入的比重也仅为2.6%；社会捐赠收入占比仅为0.2%，且大部分都在筹资能力较强的高校。可见，社会投资教育、捐赠教育的潜力还没有充分挖掘出来。为此，应该进一步推动落实完善政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨等政策措施，加大非营利性民办学校扶持力度，引导规范民办教育发展。完善扩大社会投资捐赠教育的鼓励优惠政策，完善中央高校社会捐赠配比政策，推动各省建立地方高校社会捐赠财政配比政策，充分发挥各类教育基金会的筹资作用，鼓励引导社会力量更多捐赠教育。

　　三是发挥好政府和市场“两只手配置”作用，拓宽学校自筹渠道。根据全国教育经费统计数据，2023年国有及国有控股企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费不到65亿元，占财政性教育经费的比重仅为0.1%，而且随着近年来国有企业社会职能剥离改革和高等学校所属企业剥离改革，这一比重比2012年的0.3%下降了近0.2个百分点。可见，企业举办教育的潜力，特别是举办职业教育的优势没有发挥出来。为此，应该进一步发挥评价的“指挥棒”作用，完善国有企业举办职业院校的激励机制，深化校企合作，鼓励国有企业特别是中央企业举办和参与职业教育，探索研究国有资本经营预算支持职业教育发展的有效路径。创新高校、企业、社会深度合作的经费筹措机制，探索建立方式多样、责任共担、收益共享的产教融合、科教融汇多元投入机制。探索通过商业贷款贴息等方式，鼓励银行等金融机构加大对高等院校的支持力度。此外，学费收入是非义务教育学校事业收入的主要来源。目前全国公办学校学费收入占公办学校总投入的比例不到6%，而且面临着标准多年未能作大调整的困局。为此，应该在建立健全各级各类教育生均拨款标准和学生资助标准动态调整机制的基础上，进一步完善非义务教育生均培养成本核算体系，合理确定政府与个人分担比例，推动建立教育收费标准同生均拨款标准、学生资助标准联动调整机制，“三位一体”推进非义务教育培养成本分担机制改革，做到该拨的拨、该助的助、该收的收，不断增强学校自筹办学经费的能力。

　　四是发挥好投入和管理“两手都要硬”作用，提高经费使用效益。教育投入应有效能的发挥离不开科学、规范、严格的管理。在国家财政性教育经费支出占GDP的比例已经连续多年保持在4%以上的背景下，2018年国务院办公厅出台了《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，从完善教育经费投入机制、优化教育经费使用结构和科学管理使用教育经费三个方面对教育经费投入使用管理提出新要求，明确了教育投入和管理“两手都要抓、两手都要硬”的政策导向。近年来，虽然我国教育经费管理在落实管理责任、改进管理方式、提高使用绩效、增强管理能力等方面都取得了显著成效，但经费使用管理方面还存在使用效益有待进一步提高、监督管理有待进一步强化等问题。为此，各级教育部门和学校应该进一步落实经费管理责任，完善预算和预算绩效管理，加强督导、审计等全过程监管监督，加快推进教育财务治理现代化，切实提升教育经费使用效益。

　　参考文献：

　　[1]李学书，范国睿.未来全球教育公平：愿景、挑战和反

　　思——基于《教育2030行动框架》的分析[J].比较教育研究，2016(2).

　　[2]国家统计局国民经济核算司编.中国国内生产总值历史数据汇编(1952-2021)[M].北京：中国统计出版社，2022.

　　[3]国家统计局.中国统计年鉴(2024)[M].北京：中国统计出版社，2024.

　　[4]National Science Foundation. National Patterns of R&D Resources: 2021-2022[EB/OL].https://ncses.nsf.gov/data-collections/national-patterns/2021-2022#data.

　　[5]国家统计局社会科技和文化产业统计司，科学技术部战略规划司编.2023中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版

　　社，2023.

　　[6]财政部.2023年全国财政决算[EB/OL].https://yss.mof.gov.cn/2023zyjs/.

　　[7]教育部 国家统计局 财政部关于2023年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/202412/t20241219_1167656.html.

　　[8]习近平在中共中央政治局第五次集体学习时强调

　　加快建设教育强国 为中华民族伟大复兴提供有力支撑[N].人

　　民日报，2023-5-30(1).

　　[9]高毅哲.国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会 教育部专场解读全面推进教育强国建设[N].中国教育

　　报，2024-9-27(2).

　　[10][11]习近平.论教育[M].北京：中央文献出版社，2024.

　　【作者：教育部财务司司长、北京交通大学党委书记】

　　(原载2025年第2期《中国高等教育》杂志)